陈剑：完成小平未尽遗愿，建设一个好的政治制度

今天，2014年8月22日，是邓小平同志诞辰110周年。2天前，中共中央在北京召开座谈会，纪念邓小平诞辰 110周年。在座谈会上，习近平总书记对邓小平的历史功绩作了高度评价。特别总结了邓小平为后人留下的六大遗产。即;对共产主义远大理想和中国特色社会主义信念无比坚定的崇高品德，对人民无比热爱的伟大情怀，始终坚持实事求是的理论品质，不断开拓创新的政治勇气，高瞻远瞩的战略思维，坦荡无私的博大胸襟。仔细体会习近平总书记总结的邓小平留给的政治遗产，一个强烈的感受是，这个总结既有理论高度，更具有强烈的现实意义。特别是邓小平不断开拓创新的政治勇气和高瞻远瞩的战略思维，对当下中国更具有现实意义。

1966年8月18日，毛泽东在天安门广场首次接见来自全国各地的红卫兵，毛泽东不辞辛苦，以73岁高龄，前后8次接见了上千万红卫兵小将，鼓动成千上万红卫兵参加文化大革命，由此吹响了文革号角，开始了长达十年的“文化大革命”。文革十年，带来的诸多灾难，我们至今还深受其影响。为此，1981年6月27日党的11届6中全会通过《若干建国以来党的若干历史问题决议》做出了明确的结论，“‘文化大革命’是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱”。

在毛泽东“8.18”接见红卫兵14年后，即1980年8月18日，邓小平作了《关于党和国家领导制度的改革》讲话。这一讲话内容，是一篇论述政治改革的纲领性文献，也是邓小平留给我们的遗产。这一讲话内容，应当说与14年前毛泽东同志在天安门广场接见红卫兵的行动有密切的关联。同年的8月31日，中央政治局讨论通过了邓小平“8.18“讲话。今天，在小平同志诞辰110周年之际重温这个讲话，对小平同志提出的如何建设一个好的政治制度，有了一些新的认识和思考。

一

邓小平“8.18“讲话，主要内容集中在以下两方面：

(一)如何克服封建主义残余的影响

邓小平“8.18讲话”涉及这方面内容，一个重要推动因素是邓小平与李维汉的谈话。李1919年赴法国勤工俭学。 1922年6月，同周恩来、赵世炎等创建旅欧中国少年共产党，李负责组织工作。后回国，成为中共早期党员之一。1927年"八七会议"后，李担任中共中央政治局常委，建国后长期担任中央统战部部长，80年代中期任中顾委副主任。李是湖南人，毕业于湖南师范，是毛泽东同乡，同学，1918年4月，与毛泽东、蔡和森等共同创建新民学会。但这样一位和毛泽东关系十分密切的同学、乡友、同仁在“文革”期间却惨遭迫害。这促使其思考。李对邓讲，在总结历史教训时，看来更危险的是封建主义复辟、专制主义复辟。这个谈话对邓有很大触动，邓“8.18讲话”一个重要结论是，“在这之前发生的一切严重错误，主要根源之一是 ‘封建主义的余毒’”，如何根除封建主义余毒，是党面临的十分艰巨的任务。

邓小平分析了党和国家领导制度、干部制度方面存在的主要弊端，即官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象。并对其表现作了详尽分析。并认为，这些与封建主义残余都有密切关联。

邓小平说，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至 官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。

邓小平分析了权力过份集中的现象，"权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关"。

家长制作风，邓小平也作了分析，"家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。 ―――好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。例如，党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照 少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。――不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系"。

邓小平对上述问题的分析，包括其表现和产生问题的根源，十分精准到位，并具有强大的现实意义。联想到当下出现的问题，当下中国，“一人得到，鸡犬升天”现象严重;官商、特权横行;权力高度集中且缺乏制衡，人身依附，对上级“尽忠”，个人崇拜现象有着成长的土壤，不正是邓小平所分析的那些问题吗?也就是说，如果我们认同邓小平同志的“8.18讲话”，就意味着，邓所分析的“封建主义的残余”，在中国大地上并没有得到很好清理，仍然在我们生活中发挥重要影响，并成为我们生活的重要组成部分。我们依然面临着如何清除封建主义残余的艰巨任务。如果上述判断成立，同时还意味着，当下中国诸多问题，主要问题不是所谓的“西化”，姓“资”还是姓“社”的问题，而是如何进一步肃清封建主义残余这样一个尖锐问题。

(二)如何建设一个好的制度

如何才能肃清封建主义残余的影响，邓小平提出的思路是，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。

为了加深对邓小平这一伟大思想的认识，让我们再次重温邓小平对好的制度经典论述：

“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

邓小平同志上述讲话，虽然已过去34年，但对当下中国仍具有很强的针对性。也就是，我们如何通过建立好的制度遏制公权力泛滥和严重的腐败。面对严峻的腐败形势，特别是掌握巨大权力的高层领导人的腐败，例如周永康等人的腐败，给党和国家，包括他个人和家庭所带来的很大不幸，这个教训是极其深刻的。周永康等人当然有责任，但我们的制度，特别是政治制度的不完善也十分显然。现在的问题是，我们能否从中总结出深刻的教训，避免类似的情形再次发生。

邓小平的上述讲话，特别是邓小平所说的，“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生”，实际包含着毛泽东、邓小平对英、法、美等西方国家权力制衡制度的肯定。也就是说，一个好的制度，一定是一个权力制衡制度

如何建设一个好的政治制度，这实际上是邓小平提出，且尚未完全破解的问题。一个好的政治制度，对党和国家的长治久安所起的作用，我们长期重视不够，认识不足。虽然党的18大报告提出，“要把制度建设摆在突出位置”。党的18大报告的这一认识，自然是十分到位的。现在的问题是，如何将这一认识落到实处。

二

在纪念邓小平诞辰110周年之际，我们对他最好的纪念，就是完成他未尽的遗愿。而如何建设一个好的政治制度，正是邓小平未尽的遗愿。

一个好的政治制度，一定是一个较为公平的政治制度，一定是公权力得到很好监督，并保障对每个人的人格和权利的尊重。这也是自由平等的基本含义。人生而平等，每个人在尊严和权利方面都是平等的，享有与生俱来的不可剥夺的生命、健康、自由和财产权利。自由是人全面发展的前提，也是人类进行创造的基础和源泉。自由不是空洞的概念，而是言论、信仰等基本权利的实现。保证对公权力进行监督，就必须实现权力之间的相互制衡。而要在权力之间实现监督制衡，需要民主，包括选举民主、协商民主有深厚的基础。权力制衡有多种形式。西文“三权分立”是一种形式，但显然不是放之四海适用的普适标准。但“三权分立”体现出的权力与权力之间的相互制衡的原则，则是一个好的制度所呈现出的规律性特征，是一个公平合理制度必备前提。

中国目前的问题是，由于民主传统和民主意识薄弱，特别是选举民主缺乏深厚基础，现有的一些体制，不是全部，其形式意义大于实际意义，在中国人民现实的政治生活中，其巨大潜力和能量没有得到很好释放;由于一些监督和制衡手段相对乏力，使得公权力过于张狂，经常逾越法律允许的边界，产生了较为严重的腐败现象，同时也严重影响了公民言论、信仰等宪法赋予的公民基本权利的实现。此外，由于利益表达渠道不畅，公民政治参与不足，这些都影响了一个较为公平合理的政治制度的建立。

如何建设一个好的政治制度，当然需要公民民主意识的提升，需要民主有一个广泛多层制度化的发展。但在推进民主的同时，笔者以为，以下三方面的内容不可或缺：

(一)学习和借鉴

学习和借鉴，就是要学习和借鉴人类文明一切有价值的内容为我所用。在这方面，当下中国，这方面的争论和理论上的混乱达到了新境界。一种倾向是，把人类政治文明应当遵循的规律和原则，简单划分为东方和西方，社会主义和资本主义。或者用“西化”词语对西方政治文明有价值的内容加以排斥。实际上，对中国文化稍有常识的人都了解，中国文化实际是一个大熔炉，具有极强的过滤功能。任何好的东西，包括来自东方的印度的佛教，来自西方的马克思主义，到了中国，都要经过中国化的改造，成为中国本土文化的一部分。前者是佛学“禅宗”的问世，后者是毛泽东思想和中国特色社会主义理论的形成。可以说，五千年中国文化，在历史上从来就没有“西化”的基因。虽然近代以来，一些人所谓的鼓吹“西化”，例如胡适，被人称作“西化”的鼻祖，这实际却是一个很大误解。胡适实际是对中华文化爱恨至深的人，是中华文化一代宗师，实际是希望引入西方文明，推动中国社会进步。当然，也不否认，现实生活中也确有一些人，借助西方势力对中国打压;国际社会也有一些人对中国的迅速崛起不适应，怎么看都不顺眼，但这种现象毕竟是少数。现实生活中，危险的是对人类文明有价值内容的排斥。诚如邓小平同志在1987年总结历史经验时语重心长地指出：“几十年的‘左’已经形成了一种习惯势力。”“我们既有‘左’的干扰，也有右的干扰，但最大的危险还是‘左’。习惯了，人们的思想不容易改变。”现在看来，经常指责他人“西化”的人，正是这种最大危险。如果给他们带一个帽子，就是阻扰中国社会进步，因为阻扰中国吸收人类有价值的内容，特别是阻扰中国学习和借鉴西方政治文明有价值的内容，就是阻扰中国全面进步的步伐。因而，习近平总书记总结的邓小平的六大遗产，特别是不断开拓创新的政治勇气和高瞻远瞩的战略思维，在当下中国更需要很好继承。就是要有政治勇气，克服各种阻扰，借鉴人类文明一切有价值的内容为我所用，而不受各种因素影响，就显得尤为迫切。

实际上，党的18大报告提出了清晰的思路，就是要加深对三个规律的认识，即共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识。这其中，加深对人类社会发展规律的认识尤为重要。规律本身无东西方之分，没有主义之分，只要有其作用的土壤，就会呈现出规律性特征。实际上，无论东方西方，无论何种主义，只要有利于中国社会的进步，都应当学习借鉴，采取拿来主义，为我所用。当然，“拿来”是有前提的，就是在遵循人类社会发展规律，包括遵循人类政治文明规律的前提下，与中国的具体国情相结合，进行探索创新，找到适合中国政治发展的具体形式。在经济上，邓小平提出的社会主义也可以搞市场经济，在这一思想引领下，中国建设社会主义市场经济体制，通过开拓创新，健全和完善，推动了中国经济的发展和人民生活水平的改善。而政治发展，同样应当遵循上述原则和路径，只有这样，中国政治制度才会焕发出强大的生命力，并使13亿中国人受益。

(二)加强制度设计

对一个国家的政治生活来说，政治制度设计的重要性，类似于城市的规划设计对一个城市的发展所具有的意义。城市规划合理，需要树立历史观、整体观、动态平衡、超前意识等，只有这样，城市发展才会少一些折腾，城市布局才有可能合理。

政治制度设计的意义，特别是一项好的政治制度设计的意义，对人类长期的发展，现在看来怎么高的评价都不为过。美国的开国仅仅200余年，一跃成为当今世界第一强国，因素也许很多，但一个好的政治制度设计，无疑是其中最为重要的环节。

18大之后的中国，即21世纪第二个十年的中国，与西方大国共处一个现代时空场景，但各自问题迥然不同。与美国比较，从国家制度建设考虑，中国目前仍面临200多年前美国开国时遇到的问题，即建设一个怎样的现代国家的问题，而这些问题在美国那里早在200多年前就已经陆续解决了。1911年辛亥革命爆发，中国建立了第一个亚洲共和国，在政治制度设计方面，曾做过艰难的探索。1949年中华人民共和国成立，原有的国家机器推动重来，又重新进行制度设计，并保留至今。目前的一项根本政治制度和三项基本政治制度，就是此后陆续设计出来的。但现在看来，这些制度，在共和国的 60多年历史中发挥了重要作用。但时至今日也存在一些缺陷。目前一个重要缺陷是，缺少对公权力的有效制约以及如何保障公民权利的实现。邓小平的《党和国家领导制度的改革》一文，对此已做出了深刻的剖析。

制度设计看似深奥，实际日常生活中比比皆是。例如，兄弟两人分蛋糕，切蛋糕者最后拿取蛋糕。这就是著名的“分饼规则”。这一规则的设置，是为了制约和保证“切饼”行为的公正。这种约束“分饼”行为的规则制定，就是一种制度设计。

制度设计，特别是政治制度设计，通过“选择”和“择优”，设计相对合理的结构、体制或程序，使它能达到“最佳”状态，并提供实现一定目标的技术方案。主要内容包括规则设计，通过设置刚性的规制以约束和规范特定对象，例如宪法、法律的制定，都属规则设计范畴;架构性设计，通过结构创设，建构一定的政治建筑，例如多党合作与政治协商制度，全国人民代表大会制度，都属于半个世纪以前的政治架构性设计。程序性设计，就是以刚性的“秩序”来保证过程和结果的相对公正。

长期以来，我们对制度设计特别是政治制度设计认识不足，对一个较为完善的政治制度对人类社会的发展所具有的长治久安的巨大积极意义认识有限。对在制度设计中人类通行的理念和规则，例如对权力的制约，绝对权力导致绝对腐败的认识，往往采取漠视的态度，这也使得我们现存的制度，虽然在实际生活中取得一定成效，但对显现出的一些缺陷和不足没有进行深入探讨，没有在如何进一步健全和完善方面下功夫。

例如，要推进法治中国，使党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一，如何统一，需要制度设计。这其中，如何使宪法精神和法律意识真正内化于心，成为公民日常生活的遵循，就必须使法律面前人人平等这一基本法律原则得到有效实施。对当下的中国而言，对这一原则形成直接挑战的，就是“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则能否得到很好落实。1982年，党的12大报告将这一原则写入党章，1982年五届全国人大五次会议写入“82宪法”。这是一个很好的原则，遗憾的是在现实生活中并没有得到很好的执行，这直接影响了法律面前人人平等的原则的实现。这也是导致当下诸多社会问题出现的根源之一。就是党凌驾与宪法和法律之上，导致公权力泛滥和权力缺乏制约。例如周永康在担任政法委书记时期的五年，提出了“三个至上”：“党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上”。实际上，现实生活中只有一个至上，即“党的利益至上”。那么，现实生活中谁是党呢?谁能够代表党呢?在政法系统，就是各级分管政法的党的领导。“三个至上”，实质就演变成党至上，党的领导至上。这实质就是人治。也就是说，要使“党在法之下”的原则得到落实，需要制定相应的规则和原则，而不能够给以任意解释的空间，并有强大的监督力量保障这一原则得以落实。而制度设计的科学与否，就是包括监督力量在内的种种制衡能否实现。所谓一个好的政治制度，一定是能够对权力进行有效制衡的制度。

制度设计的意义就在于，人都是有缺陷的，不能依赖于“觉悟”、“自律”之类的话语，需要有完善的体制建构和制度钳制，需要有邓小平所希望的那种好的制度，这样才能保证国家的长治久安和人民的普遍幸福，个人的尊严得以尊重，公民权利得以实现。

(三)从现有制度入手

制度设计不是从头再来，那样代价太大，也不现实，而是对现有的政治制度进行分析和评判。随着中国社会发展，有些制度建设，需要随着形势的发展提上议事日程;有些原本就存在欠缺，需要改革和重新设计。例如，是否可以设立宪法法院以保障宪法的权威，是否需要制定各项具体的法律条款以保障宪法赋予公民的各项基本权利得到实现，这些就属于制度设计内容。有些则需要进行改革，例如，人民代表大会制度，这是中国一项根本政治制度，对其弊端进行改革，使其内在的潜力和活力得以释放。

只所以从现有制度着手进行改革，因为现有制度已经实施多年，其优势和强项，也包括弊端和不足已为人们认识，从现有制度着手进行改革，风险小且实施方案便于操作，也易为人们接受。

从现有制度看手进行改革，需要对现有的制度作深入分析，其优势和弊端都因有一个深入研究。特别是对体制方面的弊端，如果没有深入研究，制定的改革方案也就很难取得成效，其弊端有可能会继续保留。

以人民代表大会制度为例，人民代表大会制度是中国的一项根本的政治制度，要对人大会制度进行改革，需要了解这一制度的特点，目前存在的主要问题，以及如何进行改革。只有在此基础上提出的改革方案，才会有很强的针对性，就会少一些风险，使改革的成本降到很低的程度。

对人大会制度进行改革，实际是改革和完善人民代表大会制度，释放人大所赋予的政治功能。应当在人大依法履行职权，发挥作用，实现人大代表专职化、人民代表的选举、代表大会召开的形式、人大对一府两院、从目前更多只是形式上的监督如何真正转到实质意义上的监督等方面着手，进而提高选举民主的真实程度，并使各级人民代表大会向能够充分行使自己的神圣权力。

人大改革的意义在于，最重要的是解决权力来源的合法性的问题，解决权为民所赋是通过怎样的具体形式展开的。

人大改革，当前一项重要且迫切的议题：就是各级人大如何加大对政府的公共财政和公共预算进行监督。

审查预算是世界上各国议会最主要的职权工作之一。公共财政，议会控钱，成为现代民主政治的精髓，也是人类社会政治文明的表现。正是有议会对政府财政的控制，才使得政府不能随心所欲，政府的权力也因此受到限制。但很长时间以来，各级人民代表大会，包括全国人民代表大会在内，对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义的监督制约。虽然近年来，全国人大在对政府财政进行预算审查时有所进步，但进步有限。各级人大如果不能够很好地对政府的预算进行审查，导致的直接结果是，纳税人的钱，没有人给以把关、监督，政府行为随意，浪费严重。由于在执行过程中缺乏有效的制约，容易滋生制度性腐败。

导致中国政府目前行政成本开支居高不下因素很多：政府层级过多，党的机构与政府机构的高度重叠，机构编制的急剧膨胀，政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制，政府支出不公开透明，缺乏有效监督。政府的大量支出没有纳入预算，存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金。即使是预算内，行政成本也未见详细的数据公布。而且，预算编制不完整，对预算执行的监督不到位。各级人大由于监督不足或监督不到位，这是导致中国政府行政成本开支居高不下的重要原因。

只有各级人民代表大会能够真正担负起对政府的预算审查，使政府花的纳税人的每一笔钱都有一个较为清晰的交待，那么，各级人民代表大会在中国人民政治生活中的作用将会提升到一个新高度，对于防止腐败，促进政府向公共服务方向转变，推进中国政治文明进程具有重要意义。

再比如，对人大代表产生的形式进行改革，对推进人民代表大会制度，推动党政分开，提升党的执政的合法性等也具有重大意义。虽然我们一在段期间还难以全部改变指定代表候选人的做法，但是否也可以放开一点空间，或者给一点比例，让一些希望参政议政的人能够自由参选人大代表，让出一些比例让公民自由参选。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条中的规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，实际上，让出一些代表名额，允许非其圈定的候选人参选，天塌不下来，既扩大了公民的有序的政治参与，又会极大提升人民代表大会的生机和活力，进而推动中国民主政治的发展。人大代表完全由上级指定，虽有“选”的形式，但当选的代表们心里清楚，他们是上级领导“圏”定的。要他们反映民意，其实是强人所难，民意与他们有何相干呢。只有当代表真正是选民选举出来的，人民代表才会对选民负责，并充分反映选民的诉求，而在代表是上级领导机构“圏”定下产生的，代表也只能对上级领导机关负责，不可能对选民负责。

对人大制度进行改革，实际涉及到，在改革开放新形势下，如何进一步坚持和完善已经实行多年的人民代表大会制度，通过改革和进一步完善，使这项基本政治制度的潜力得到更好发挥，以与变化的中国相适应。

此外，多党合作与政治协商制度，民族区域自治制度、基层群众自治制度等，诸多内容和细节也都需要进行改革，有些内容需要重新进行设计。只有改革那些不适应中国政治发展的内容，推进政治制衡，中国的政治发展才有光明的前途，并吸引亿万人民积极参与，进而实现邓小平未尽遗愿。