赵树凯：1980年代乡村治理及启示

在四十年改革进程中，1980年代非常重要，不仅是改革发端时期，而且改革进程具有激进性和深刻性，更突出地表现在农村。

1980年代是乡村治理划时代转折时期，为现在的乡镇治理奠定了基本组织制度框架。从宏观角度看，八十年代发生在乡村的治理变革，已经超越了乡村本身，而更具有国家层面治理含义，是后三十年所不能比拟的。国家治理格局最重要变动发生在乡镇和村庄，而县级以上基本格局并未大变。治理变革在基层突出表现为政权架构及相应运行机制，在上层则不涉及政权架构，主要是管理体制和运作机制。

从概念表述看，“乡村治理”最初出现在2006年中央文件中，但乡村治理的组织基础和政策原则形成于八十年代。九十年代至今的乡村治理虽然不断变革创新，但都以这个年代建立的制度框架为基础。1980年代乡村治理，是对前改革时代乡村治理体系的颠覆性突破。与后三十年比较，八十年代乡村治理体系具有开拓性、框架性、基础性。

本文认为，研究乡村治理要特别关注组织与制度，而且应该注意组织和制度的区分。变革时代的治理体系充满了新组织，这些组织尚未成为制度或正在成为制度。“制度”是那些已经形成规律性并有有效约束力的惯例、联系和规范。八十年代开创了新的乡村治理格局，也开启了新的历史方向，后来的治理探索主要是这个方向上的继续深入。其核心内容主要在三个方面。

一．重新建构基层政府

主要标志是废除人民公社，建立乡镇政府。这也是重新塑造国家（政府）与乡村关系，建立新的基层治理体制。

比较1975年宪法，可以清楚地看到1982年宪法关于人民公社规定的根本变化。1975宪法第一章第七条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”1982年宪法第一章第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。 ”人民公社体制核心在于“政社合一”，在于“党政军民学”一体。这种体制不仅限制了农民的创造性、积极性，而且限制了农民的基本人身自由，成为中国农民长期难得温饱的体制性根源，也成为农民奋起抵抗、进而引发改革的主要制度背景。

废除人民公社，重新构造基层政权体系，主要发生在八十年代上半期。1980年6月，四川省广汉县向阳人民公社第一个摘除“人民公社”牌子，挂上了“乡人民政府”牌子。随后，广汉全县各公社陆续被乡镇政府所取代。1981年5月16日，胡耀邦与国家农委三位工作人谈话时说：“这两年，对农民有了认识了。别说几代人的事情，高级社就不该搞，人民公社更不该搞。现在，群众兴高采烈，党的威信提升。现在实际是退，一大二公就是不行！”1981年7月18日，国家农委副主任杜润生向副总理万里汇报，全国人大常委会三次派人到国家农委，征求新修改宪法稿中人民公社问题的意见，因为事关重大，农委迟迟没有答复。万里说：“宪法无论如何不要再写公社。”又说：“最近摸了摸底，公社长不了，改革势在必行。”

1982年11月，新宪法颁布。通常，宪法修改是从政策演变而来，先有中央文件的政策规定，而后上升到法律和宪法。人民公社的废除则没有经过这样的过程，而是相反：法律修改在前，政策文件在后。新宪法发布十个月之后，1983年10月，中共中央、国务院发出关于“政社分设、建立乡政府”的通知。这个通知是对宪法新条款的解释和落实新宪法规定的部署。文件指出，政社分设目的是，“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。文件提出了工作原则：“乡的规模一般以原公社管辖范围为基础，乡的编制不得超过现有公社人员编制，乡应建立财政和预决算制度等”。文件要求，建立乡政府的工作要在1984年底前完成。1986年，国务院发出关于乡镇政府改革的22号文件，提出党政分工、政企分开、乡镇撤并等等，新的基层政府体制框架基本确立。

撤销人民公社制度，建立乡镇政府，重新建构基层政权，也是重新塑造国家和农民的基本关系。这是乡村治理体系最深刻、最重要的历史性转变。

二，重新建构乡村身份体系

主要标志是，在建立家庭承包制基础上，通过系列政策创新，赋予农民经济活动的自主权，破除了人民公社时代对于农民的身份控制，农民获得流动自由和职业自由，促进了身份多元化。

1982年中央一号文件确立家庭承包制度可以由农民自主选择，随后又充分肯定家庭承包制度是中国农民的伟大创造。由此，农民的自由流动能量得以剧烈释放，身份问题随即突显。1983年一号文件允许农民长途贩运、允许农民购买汽车拖拉机等大型生产资料、允许从事非农经营、允许雇工等。这些政策为农民职业分化提供了政策条件，为农民的身份选择和转换创造了制度空间。

1984年中央一号文件即第三个一号文件，允许农民自理口粮到小城镇落户，随后，国务院发出关于乡镇企业的文件，鼓励农民创办乡镇企业，支持“四个轮子一起转”，即乡办、村办、户办、联户办，发展非农产业。这也成为农民获得新职业身份的重要制度。

进入八十年代后期，随着农民跨区域流动的大规模出现，特别是城市中出现大量农民工，农民工子弟学校在城市大量出现，彰显了城乡分割身份体制的弊端。要求进一步的体制变革，成为农民所显示的巨大历史力量。进城农民的大量出现，显示原来“从离土不离乡，进厂不进城”政策设想已经不能适应农民的需要。农民的用行动要求“离土也离乡，进厂也进城”。这不仅造成了农民的职业身份快速分化，而且提出了体制变革的新要求。

进入九十年代以后，面对农民进城的重大现实，城市管理体制、劳动就业体制、户籍等制度有若干新变革。实际上这是农民在推动城乡治理体系的深刻改变。在这个过程中，政策设计和制度安排走过不少弯路，如中间曾经严重歧视限制农民流动，进入新世纪以后有了长足进步。现在，随着城乡统筹等不断推进，农民身份体系变革正在加快，但是改革还在路上。

三，重新构造村庄内部权力关系

主要标志是，试行村民自治制度，建立村庄治理新体制。

1980年初广西宜州合寨村出现最早的村民委员会。1982年宪法规定了村民委员会基本职责。1983年中央关于建立乡镇政府的文件规定了村民自治的工作原则：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则。在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会工作条例。”文件的这段话是《村民委员会组织法（试行）》出台前村民自治的政策依据。

1987年11月，全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》,并规定自1988年6月起实施。进入1990年代初，全国范围内出现一些先进典型，如山东莱西县、吉林梨树县等。在这个过程中，基层出现了很多组织制度创新，如秘密画票间、海选等。1998年11月《村委会组织法》正式颁布实行，村民自治进入新的历史阶段。新世纪之交，村民自治成为中国改革的重要风景，也被作为中国推进政治改革的重要标志。时任美国总统克林顿、前美国总统卡特访华，都曾被邀请观摩中国的村级选举。村民自治也是海内外众多学者的热门研究题目。

若干年来村民自治不断推进，现在则可以说改革进入深水区，引发的各种体制性问题广泛而深刻，如自治组织与党组织的关系问题，自治组织和基层政府关系问题，正在成为村民自治制度继续发展面临的新课题。现在，基层自治面临的挑战很多，村民自治的制度建设依然还在路上。纵观近四十年的村民自治发展历程，八十年代是关键的破冰阶段。

四，八十年代乡村治理气象

八十年代乡村治理有一种生动活泼的气象。这种新的气象，既不同于改革前，改革前是“阶级斗争为纲”“大批判开路”，基层工作气氛高度压抑；也不同于随后九十年代和进入新世纪之后，后来则在基层政府与上级、农民与政府之间出现了一些新困难和挑战。

八十年代乡村治理新气象突出地表现在：其一，基层需要应对的考核检查少。迄今为止，可以说八十年代是上级对基层检查考核最少的时期，基层工作环境相当宽松。当时对于基层干部构成沉重压力的检查考核主要是计划生育，而后来越来越成为问题的上访、维稳、招商引资等并不突出。其二，基层改革创新的环境氛围宽松，生动活泼。围绕经济社会发展，包括政府体制改革，很多地方创造了综合性经验，不仅出现在村级和乡镇，而且出现在县级，曾经引起广泛关注的改革典型有四川广汉县、山西原平县、内蒙卓资县等。其三，不同层级政府间的关系、群众与官员的关系比较融洽，信任程度高。下级官员对上级官员更能讲真话，农民对于官员更能讲真话，上级单位的调研容易进行，调研中的形式主义较少，如假现场、走过场等现象相当少见。

2008年7月，在一次纪念农村改革30周年会议上，中农办陈锡文主任说：“从90年代以来，我们到农村去调查，大家都感到困难比以前大得多得多。不仅是到了县里，到了乡里，到了村里，各级干部似乎都不希望你去见农民。即使见到，也会坐到你边儿上，生怕你知道更多的真实情况。干部是这样一种心态。就是农民也都不大愿意理睬你，觉得你来半天，你能帮我们解决什么问题？人家明白，我毕竟还是在村支部书记、乡党委书记领导下，你能帮我们解决什么问题？所以从这个角度，杜老开始关注经营管理体制、劳动成果分配方式，最后是财产关系问题。现在更多关注农村的政治体制，我觉得这里有必然性。”本人也长期从事农村调研，对于这种变化也有相同的切身体会。这实际上是综合性乡村治理问题。

十八大提出国家治理体系和治理能力现代化，将乡村治理变革推进到新阶段；乡村振兴战略的实施，对乡村治理提出了更高要求。在新的社会经济条件下，特别是在人口充分自由流动、城乡统筹不断深化、全球化和信息化快速发展的时代背景下，如何实现“治理有效”，是一个重大课题。乡村治理是国家治理现代化的基础部分。认真总结八十年代乡村治理，有利于从历史中吸取经验和智慧。

（本文是作者在清华大学农研院的讲稿，2018年12月9日。 ）

来源：沽河虎山