赵树凯：农村改革史是“政策权”变迁史

——农村改革史阅读随笔（4）

若干年来，对于中国农村改革的解释，大量集中于经济增长、产权变迁和制度创新等方面，而对改革发生机制本身的研究明显不足。前不久，我发表在《农村改革史阅读随笔（3）》中提出“农村改革史首先是政治史”。这篇文章试图突破单纯经济史的解释框架，强调农村改革首先是政治变迁的结果，政策转变源于政治转变，农村改革的展开过程体现了国家与基层之间政治关系的调整。写作本文的目的，试图把研究者的注意力从改革的结果引向改革发生的原因，从制度变迁引向权力结构变迁。

但是，“政治史”仍然是一个较为宽泛的概念。究竟什么样的政治变迁推动了农村改革？政治权力是如何影响政策转变的？改革过程中哪些权力发生了重新配置？这些问题仍有进一步深化的空间。为此，我写作本文《（农村改革史阅读随笔（4）》，尝试引入“政策权”这一分析概念。

所谓“政策权”，是指决定政策内容、调整政策方向、解释政策边界以及选择政策实施方式的权力。它不同于一般意义上的行政权力。行政权主要是执行已经确定的政策，而政策权则是决定政策本身。农村改革的实质，不仅是经济制度的变迁，也不仅是一般意义上的政治变迁，更是政策权由高度集中逐步走向有限开放和重新配置的过程。从这个意义上说，农村改革史首先是一部政策权变迁史。

如果追问：为什么会出现家庭承包制？为什么人民公社体制会瓦解？为什么长期不能改变的制度在短时间内发生了转折？就会发现，农村改革首先不是经济现象，而是政治现象；进一步说，它首先是政策权重新分配的过程。所有，农村改革史首先是一部政策权变迁史。

在人民公社时期，农村政策权高度集中。生产什么、种植什么、如何分配、如何组织劳动、如何评价干部，甚至农民日常生活中的许多事务，都由上级统一决定。基层干部拥有管理权，却没有真正意义上的政策制定权。农民更是政策对象，而不是政策参与者。这种高度集中的政策权结构，最突出的问题是，上层掌握政策权，却难以获得基层真实信息；基层掌握真实情况，却没有调整政策的权力。于是，政策制定与现实需求之间出现越来越大的距离。

改革最早突破的，正是这种政策权结构。包产到户（包括包干到户）并不是首先改变了土地制度，而是首先突破了政策权结构。农民实际上是在未经批准的情况下，自己决定采用新的生产方式。按照当时正式政策，这种做法并不合法；但从实际效果看，它解决了生产问题。因此，包产到户（的意义并不仅仅在于实行了承包制，而在于基层第一次实际行使了原本属于上级的部分政策权。四川、安徽等地政策突破体现出同样逻辑。最初的改革并非中央统一设计，而是地方干部和农民在现实压力下不断试验。地方实际上获得了一定的政策试验权。改革因此表现为一种由下而上的政策创新过程。从这个角度看，农村改革并不是中央单方面推动地方，而是中央与地方之间、上层与基层之间政策权重新配置的过程。

改革开放初期出现的许多重要变化，都可以从政策权角度理解。例如，中央开始允许地方“试验”；允许不同地区采取不同办法；允许基层探索新的制度安排；允许先行一步，再总结经验。这里真正变化的，并不是某项具体政策，而是政策形成机制。过去的逻辑是：中央制定政策，地方执行政策。改革后的逻辑则逐渐变成：地方探索政策，中央认可政策。这种变化看起来只是程序调整，实际上却意味着权力结构的重要变化。因此，家庭承包制能够迅速推广，并不只是因为其经济效果好，更重要的是因为改革过程中形成了一种新的政策权运行机制。基层获得一定试验空间，地方获得一定创新空间，中央则承担最终确认和推广功能。

从政治发展的角度看，这种变化具有深远意义。长期以来，人们习惯把改革理解为政策内容的变化。例如从集体经营变成家庭经营，从统购统销变成市场流通。但实际上，更重要的是政策生产机制的变化。政策内容变化是结果，政策权分配变化才是原因。如果没有政策权从高度集中向适度分散转变，就不可能出现各种改革突破；如果没有基层获得有限政策创新空间，就不可能形成后来全国性的改革浪潮。因此，农村改革最深刻的意义，不在于改变了农业经营制度，而在于改变了政策形成方式。

这种变化并非简单的分权。因为改革时期并没有建立完整的制度化分权体系。局部政策突破实际上是在模糊状态下进行的。中央既没有明确授权，也没有严厉禁止，而是采取观察、容忍、总结、推广的方式。这种状态可以称之为“有限政策权开放”。正是这种有限开放，构成了改革时期中国政治运行的重要特征。

进一步看，中国农村改革的成功经验，也许并不仅仅是找到了家庭承包制这种具体制度，而是创造了一种新的政策生成机制：允许基层发现问题，允许地方提出方案，允许中央吸收经验。换句话说，改革时期最重要的制度创新，不一定是承包制本身，而是政策权运行方式的创新。因此，如果把农村改革史理解为政治史，那么还可以进一步深化为“政策权史”。

政治变迁最重要的内容，并不是领导人的更替，也不仅仅是组织结构调整，而是政策权配置方式的变化。改革之所以成为改革，不仅因为政策变了，更因为决定政策的人、决定政策的方式以及形成政策的过程发生了变化。从这个意义上说，中国农村改革史不仅是一部农业发展史，不仅是一部经济改革史，也不仅是一部政治史，而首先是一部政策权不断调整、重新配置和重新开放的历史。这或许才是理解农村改革发生机制的钥匙。

                           （2026年6月）

来源：九号院时刻