向玉琼：从文本到行动：政策内涵如何体现

政策内涵的界定贯穿于政策创制过程，但不一定局限于政策制定环节。从过程上看，政策内涵的界定大致可以分为三个阶段。第一阶段是公共政策文本化阶段，通过理性设计的文本来表述政策，文本以其清晰性、准确性和完尽性赋予政策内涵以确定性；第二阶段政策内涵在政策全过程中被再界定，这发生在政策重心下移的背景中，随着政策执行对政策内容的影响加大，政策内涵在政策全过程中得到修正和调整；第三阶段是政策内涵行动化阶段，由于政策系统更加开放，多元主体进入政策过程中并形成行动网络，政策内涵在协商与互动中被表达出来。随着阶段的更迭与演进，对于政策内涵的界定逐步消解了理性设计的特性，而表现为具有动态性、延续性、情境性、开放性的阐释过程。

政策内涵通过何种载体以何种路径体现出来？这是公共政策研究中的一个基础理论问题。这一问题的研究属于政策哲学的范畴，涉及公共政策的角色定位，并与政策建构模式相关联。在现代社会中的很长一段时间，人们根据发布的文本条例来理解公共政策，将政策等同于政策条文，因此形成了文本化公共政策的观念。文本化的公共政策由政策制定者设计和规划，之后由执行者付诸实施，实现政策从文本形态向现实效果的转化，政策过程的重心落在文本创制阶段，文本的创制意味着政策内涵的确定甚至政策的完成。到20世纪70年代，政策执行中的自由裁量权受到关注并被认为会直接影响政策效果，随之对政策内涵的理解也延伸到了政策执行阶段。不过，这一时期对于政策内涵的界定仍遵循自上而下的流程，政策执行所做的修正是在政策文本所设定的框架之内进行的。但随着政策系统的进一步开放，对于政策内涵的界定不再限定于政策系统内部了，系统外部的主体如政策对象对政策内涵的影响加大，政策内涵建构模式也出现了新的特征，政策内涵的承载物从文本转向行动。

学术界关于政策内涵创制的研究主要集中在两个方面：一是政策范式与政策模型的创制，包括公共政策范式转型、政策分析与评估模型、间断平衡等不同框架在中国的适用性、政策科学的演进逻辑；二是公共政策价值的考量与反思，如探讨公共政策的公共性、反思政策过程中技治主义与理性主义、分析政策过程中的责任悖论等。总体来看，落脚到政策内涵及其载体的研究相对较少，少量研究探讨了组织行为的阐释主义、公共政策的解释主义范式、政策意义与符号等。本文审视政策内涵载体及界定模式的变迁，探讨其发展和演进逻辑，这是一个虽然不热门但很重要的理论问题。

一、第一阶段：公共政策文本化

不同于自然演进形成的习惯法，工业社会中的公共政策是被创制出来的。创制的结果通过文本的形式展示出来，政策内容在文本中得到规定，形成文本化的公共政策。政策基于文本载体体现出来，文本成为政策内涵的依据和对照。文字是有确定性的，因此文本一旦被创制出来，约定俗成的惯例和做法就都失去了终极效力，政策文本化终结了模糊和争议。同时文本是看得见的、有据可循的，这也使得政策内容具有了确定性与权威性，公共政策成为工业社会中开展抽象治理的重要工具。

文本是被创制出来的，政策文本化突出了政策的创制性，政策内涵要结合政策创制系统来理解。工业化进程中所形成的中心－边缘的社会结构和社会治理结构，成为政策文本创制的背景与架构。从形式上看，政策文本在代议制民主流程中产生，具体表现为：通过规范程序产生出代表；代表进行表达进而集中民意；民意再聚合成为文本形态的政策。这是一个逻辑合理的环式民主运作过程，但是，“这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效”。也就是说，环式民主的每一环节都存在漏洞，最终文本的创制权并没有落到人民手中。代议制营造出了民主的氛围，但是，那种宣称公共政策反映了民意的声音，只是在描述一种神话。美国政策过程为利益集团的参与提供了多种通道，但也没有实现社会诉求在政策过程中的完整表达。实际上，在中心－边缘结构下，政策过程的每一环节都会受到自上而下的设计与操纵，如精英可以主导政策过程中的注意力分配、专家可以影响政策方案的偏好和选择等，最终，政策文本无一例外都是在自上而下的流程中被创制出来。

20世纪现代科学技术获得迅猛发展，技术专家对政策文本创制的影响加大，政策文本因此突出了理性设计的特征。除了政治精英、顾问、智库、意见领袖之外，技术专家也进入政策文本创制过程中。技术专家运用专业知识和先进技术，将具有不确定性的社会问题转变成科学范式内具有确定性的符号和公式，对政策内涵做出理性规划和设计。“在工业化国家，科学家和社会科学家正变得越来越强而有力——实际上，他们如此之有力以至于技术建设在现实中几乎涉足了所有重大决策。在这个意义上，科学是现代性的意识形态，与之相对照，其他意识形态，无论它们如何宣称自己科学，都已变得‘粗鄙不堪’。”到20世纪中期，技术专家治国的现象出现，专家们或者走上前台发表观点和演说，或者隐藏在政治精英背后作为重要的智库力量，为精英决策设计方案或者提供论证。但无论何种方式，都意味着技术专家已经在政策设计中发挥着实质性的作用，政策文本也因此被改造成专业知识的应用和构成。

技术专家的进入未能动摇政策文本自上而下的设计流程，相反，对技术知识的重视加固了系统的封闭性与知识的等级化。在技术专家眼中，基于科学技术的专业知识与普通公众所生成的政策认知存在本质区别。专业知识具有逻辑性，感性认知则杂乱无序；专业知识抽象而系统，感性知识具体但凌乱；专业知识客观而稳定，感性知识主观易变不可靠。原本科学并不具有相对于其他知识的权威性，因为知识之间不可避免地处于“互相宽容的无知”的状态。也就是说，公众对科学了解很少，技术专家则缺少相关政策问题的社会经验，因此二者应当结合起来。但在科学的快速发展中，人们片面地夸大了科学知识的优势。专业知识符合工业社会中关于理性的所有想象，技术专家也一步一步被推向政策设计者的位置，同时在政策系统的入口处设置起高高的门槛，将不具备专业知识的公众排除在外。而在政策科学化的过程中，排斥被视为是合理的，因为任何偏好或者情绪都被视为是对科学化与客观性的威胁，将其排除在外是保证政策科学性的必要措施。“组织被认为是系统地将我们生活的各个方面理性化的工具——被计划、被系统化、被科学化、使其更加有效和有序及接受‘专家’的管理。”

政策创制成为理性知识的生产过程，在形式上不断规范化和程序化，在内容上不断理性化和专业化。所生产出来的政策文本体现出两个方面的特征：第一，在内容上，政策文本被视为科学揭示的“事实”，具有确定性和完尽性。技术专家将整个政策过程改造成科学生产过程，目的是对社会问题这一“客观事实”加以揭示，由于事实是确定且没有争议的，因此政策文本也是争议的终结者。加上政策文本创制大量运用逻辑推理和技术分析，创制过程具有逻辑上的自洽性与技术上的合理性，这也成为政策文本科学化的依据。经过科学设计与论证，文本内容最终作为技术分析的结果而出现。“现代科学既是普适性的，又是地方性的。现代科学是公开的、无偏见的、接受公开质疑的，同时，它又是私立性的、排他的、免受外行人的异议的。”政策文本被视为是对客观事实的全面描述和建构，具有确定性与完尽性，与政策文本不相符的描述都被视为是非科学的，政策文本无法囊括的则被视为是不必要的或者是可以被舍弃的。

 

第二，在形式上，政策文本使用规范化和标准化的语言，清晰且准确。“不选择预先设计好的未来，人类就只能选择混乱。这些事情人类不能任其自身发展。”政策文本中所使用的符号和语言是统一的、标准化的、完整的概念体系，语义清晰，所指明确，可以消除模糊和歧义。“这一过程的终结就是法律家的‘概念王国’；当一个一般词语不仅在单个规则的每一次适用中，而且在它出现于法律体系的任一规则中，都被赋予同一的意义时，就到达了天国。人们无需作出任何努力，只需根据词语不断复现时的不同具体问题来解释该词语。”只有清晰和确定才能实现意义的明确和完整，进而最大程度地发挥政策的规定性价值，因此政策设计会更多使用“硬性”的语言和符号如数字等，更多应用技术术语或者“行话”，以消除政策文本的模糊性。技术是确定性的知识，技术知识的实践和应用将确定性传递给技术的所指，即文本。政策文本在规范的语言系统中得到清晰确凿的表述，文本创制完成也意味着歧义与模糊性的消除。

政策文本化的完成意味着政策内涵界定的终结，因此，政策文本的制定阶段成为政策过程的重心。文本的完尽性、准确性、清晰性、规范性使得政策内涵有了确定的承载物，政策执行只是将观念形态上的政策文本转化为现实效果，不会突破政策文本所设计的框架，因而，对政策内涵的把握只需要理解政策文本就足够了。如果政策执行中出现了对政策文本的偏离，那往往被视为是不应当发生的，也是要努力避免的。也就是说，一旦政策文本被制定出来，政策内涵也就确定下来了，政策文本成为政策意义的全部载体。尤其当政策文本作为技术生产流程的产品时，它更因体现了技术理性而被尊重、被维护，不容许在后续的执行中有任何偏离。

二、第二阶段：政策执行中政策内涵再界定

（一）政策内涵在政策执行阶段被再界定

在现实中，政策内涵的界定并没有止步于文本创制阶段，而是在政策执行中被再界定。随着社会治理中管理主义的兴起，政策过程的重心逐步向执行阶段转移。一方面是因为政策在科学化进程中生成了对专家的依赖，政策制定者经常向拥有更多技术专家的行政部门求助。如美国在“新政”之后，国会在制定法律和政策时常常依赖总统及专业技术人员为其提供专业知识和技术分析。另一方面是为了实现法律的科学性，以及规避决策责任的目的，立法部门会故意使用一些松散的言辞，如“清洁的空气”“良好的环境”等，而把规则和条例细化的工作交给执行部门。“罗斯福新政时期的国会以最具概括性的立法指令把权力一揽子授予大量新成立的行政机关之后，上述标签再也无法将广泛而又新颖的行政自由裁量权掩匿在身后了。”决策者面对一些复杂而模糊的政策问题时意识到自己知识的欠缺，因此将大量的阐释空间留给政策执行人员让他们去灵活应对，这是一种明智的策略。但这一现象也表明，政策过程中的自由裁量权开始被政策制定者所承认，政策过程的重心开始向执行阶段转移，政策制定阶段的中心地位开始动摇。

在理论上，政策执行研究兴起，新的政策执行观念生成。在政策科学运动之后的很长一段时间，政策过程的研究重心都放在政策制定阶段，甚至将政策制定过程等同于政策过程。伊斯顿将政策制定比喻为一个“黑箱”，学术界的关注点就是揭开这个“黑箱”，解开公共政策如何制定之谜。而到20世纪70年代，政策执行作为一个重要的政策阶段受到重视。威尔达夫斯基和马琼提出了作为进化的政策执行的观念，认为政策内容是在政策执行中不断演化的，而不是仅仅由制定者来确定的。“由于政策和执行是相互作用的，所以政策不可能是固定的设计，而是通过政策过程不断地修改和变化。政策因执行过程中诸多因素的影响而继续被再解释和发生变质，因此对政策目标的修正也不可避免。变化了的政策目标又影响政策过程，在这一过程中发生在执行上的问题又要求政策变化。因此，执行被理解为为了解决介入执行过程的行为者问题、资源及人员的调动问题、没能料到的问题，以及从变化了的政策目标中产生的问题而前进的进化过程。”政策执行被认为是对政策内容的调适与矫正，也就是说，政策内容在执行过程中不断演化，而不是制定下来就是一成不变的。到20世纪80年代时，执行过程中多主体都努力对政策做出有利于自己的解释，执行者与执行对象之间也形成了互动的网络，政策执行被纳入治理的范畴，政策内容在执行过程中得到发展和演进。

（二）政策内涵再界定的体现

1.政策内涵建构重心下移至政策执行阶段。“标准化的解决办法，在问题的最远处生成，众所周知是不可靠的；固定基层行为使具有统一性和连续性的政策很难适应政策制定者没有期待的环境。”在科学路径上制定出来的公共政策得到整体规划和严密设计，但当面对多样、具体而且快速流动的政策问题时，政策设计无法做出快速和准确的应对。面对高度不确定性与复杂性的社会问题，鲍曼认为，应当用一个更加灵活的、更多赋权的政策执行来代替原原本本的政策执行，在政策过程中增加灵活性。在高度复杂性的条件下，整体设计对具体执行的统领性和规范性作用减弱，政策执行更多地根据具体情况采用权变性的策略，这就意味着，政策内涵的界定从政策制定阶段延伸到政策执行阶段，直到靠近政策问题生成的地方。

2.政策内涵在自由裁量权运用中得到灵活界定。在理性的政策分析视角中，执行会演变成一种尴尬，原因在于执行过程中存在大量的自由裁量空间，而自由裁量被视为是恶的生成土壤，等同于法律漏洞，应当通过法律的完善来加以限制或者消除。同时，只要严格遵循执行规范，无论是否最终实现政策目标，都被认为是可以接受的做法。但事实上，无论何种控制手段都无法完全消除自由裁量空间。正如哈特所说，每个法律制度都有宽泛的和重要的领域留待法院或其他官员行使自由裁量权，这样做的目的是使含糊的标准变得明确，解决法律的不确定性问题。正是看到这一点，西蒙提出，管理过程中无处不存在着决策，或者说，决策延伸到管理的全过程中。“具体贯彻执行组织目标的任务，总是落在处于最低管理层次的人们肩上”，组织目标的实现最终落到基层执行人员身上。自由裁量权为政策内涵的再界定提供了空间，执行人员在具体实践中对政策内涵做出理解，在政策过程中发挥着重要作用。

3.政策文本在自下而上的建构流程中生成。自下而上的政策流程源起于基层执行人员所遇到的现实问题，然后向上推溯，最后形成公共政策。埃尔默尔将政策执行分为两种路径：向前计划与向后计划。“向前式计划是当思考决策者可能试图如何影响执行过程时最容易想到的策略。它从过程的顶部开始，尽可能清楚地说明决策者的意图，并且通过一系列越来越具体的步骤来定义每个级别的执行者所期望的内容。”向前式计划开始于观念的陈述，接着勾画规制与行动蓝图，继而界定部门层级之间的任务分工与责任。向前式计划对应于自上而下的政策流程，首先完成的是一个完整的规划蓝图，接下来就是要把整个计划实施下来，实施在规划范围内发生，所要达到的是已经设定好的目的。而向后式计划对应于自下而上的政策建构，与向前式计划在逻辑上正好相反。“它不是开始于执行程序的顶端，而是开始于最后一个可能的步骤，在这里行政行动与私人选择相交叉。”在向后式计划中，政策内涵不是自上而下加以传递的，而是自下而上地建构出来的。

4.政策知识类型在具体情境中得到扩展。“组织是一个在有限理性制约下不断演化变动的生命体。”组织对环境具有高度的依赖性，政策执行人员尤其是基层工作人员基于实践对政策内容做出修正，将大量来自互动的实践知识加入政策内涵中。“在政策方面，这意味着相信执行者做什么，而不是什么政策以明确的语言‘说’什么，构成了政策的‘真实’（因此也是国家的）的意图。”在现实的政策执行中，政策执行已经转向多种形式，基层人员基于具体情况和经验建构出多种执行路径，执行过程表现为执行主体与政策对象的互动。执行过程向政策内涵注入了大量的实践因素和策略，政策内涵中的知识类型得到扩展。政策阶段论的线性流程被打破，政策过程在回溯和反馈中发展，政策内涵也得到持续的调整。

虽然政策内涵在文本条文中得到规定，但却在政策执行者的权变行动中得到修正，就此看来，政策内涵是由政策制定者与执行者共同建构出来的。但是，由于政策制定者与执行者都位于政策系统之内，执行者不可能完全脱离政策目标框架，因此政策内涵界定仍然是在系统内完成。正如德国社会学家鲍曼所说，作为政策执行者，“他们在行使权力时也不是自主的，而是必须服从立法者并由此服从普通公民的规范利益。他们是通过‘发现’法律而不是通过‘生产’法律去司法，他们的功能也纯粹是规范保护性的”。因此，即使在政策执行中会对政策内涵做出调整，也很少超出政策制定者所设定的原则和框架，在一定程度上看，政策执行仍然是工具性的。执行者可以向决策者反馈信息，自下而上地对公共政策施加影响，但是执行者对政策过程的影响是在决策者允许的范围之内，整体上自上而下的政策流程并未改变，文本仍然是政策内涵的重要载体。

三、第三阶段：政策内涵从设计转向阐释

用文本来规范政策执行适合于社会问题比较简单、变动幅度较小的社会情境。而在全球化、信息化进程中，社会流动性急剧加大，社会空间扩展到虚拟空间，政策信息与风险在全域范围内实时扩散，政策问题牵涉更广且关联复杂。“一方面，政策问题建构权得到了最大程度的扩散；另一方面，由于政策问题被无处不在的信息流推展到了公众面前，因此变得更加具体。”政策问题被推到每个人的面前得以具体生动地展现出来，政策问题与情境相结合而具体化、差异化，并反馈到各个终端。政策问题的复杂化加大了政策过程中的不确定性，设计文本难以及时准确地反映政策问题，暂时确定下来的政策内涵会在政策过程中发生变化，而且这种贯穿于政策全过程的内涵调整更具有实质性意义。总体来看，政策内涵的界定路径逐渐从设计转向阐释，这体现在以下几个方面：

政策利益相关者在互动中对政策内涵做出平衡与阐释。此时政策内涵的建构不限于政策制定阶段，也不会止步于政策系统之内，而是延伸到开放系统中。信息技术的发展提供了进入政策系统的多元渠道，也模糊了政策系统的边界，政策对象大量进入政策系统中开展诉求表达并对政策内涵做出解释，这时的政策内涵建构处于多主体互动的网络关系中。政策执行的效果越来越多地取决于政策对象的行为与态度，政策执行成为执行主体与政策对象之间的互动过程，执行在一定程度上等同于治理。如果说在封闭的政策系统中能够通过自上而下设计的文本表达政策内涵，那么在日益开放的政策系统中，政策过程的任何单一阶段都不能对政策内涵做出完整界定。

文本和规定无法预测政策过程中遇到的所有问题并做出预案，政策内涵需要更多地在执行中得以阐释。为了普适性规范的目的，政策文本往往会在具体性与精确性上做出一定的牺牲。“即使法治国家也不可能由立法者对执法机构进行完全的‘程序编制’，它的法律在很多方面同样是模糊的和一般性的，包含着不确定的概念或者明确允许规范适用者进行自由裁量。如果立法者必须事先就极为详尽地通过法律规定对法律机关的行为做出最终确定，这对所有立法者来说都将是一种苛求。”即使是通过科学方法和技术路径精心设计出来的政策，也不可能对政策问题的变化和具体情境做出全面的估想，更何况科学的路径并不能穷尽所有方案。虽然人们希望科学路径下的政策分析能够解决所有的政策问题，但在德罗尔看来，这是一种自负的想法。“政策研究是很自负的：它雄心勃勃地要求自己致力于对所有人类活动提供科学的指导——根据我们的意愿，通过明智的决策和行动影响未来。然而，浏览一下历史就会发现，要实现这一任务几乎毫无希望：从政策原本的期望和要实现的目标考察，成功的先例很少；变革的梦想很少能成为现实；并且渐进性政策对历史发展的主流几乎没有什么影响。”人们往往希望通过精心设计的目标来引导政策行动，控制社会问题的发展，但是现实社会问题并不会完全按照计划的方向演变，更何况复杂性程度的提升往往超出可以估计的范围，大量随机事件与突发事件的发生都可能导致规划和设计的失效。

政策条文由语言构成，但包括语言在内的所有符号都需要阐释。鲍威看到，“政策文本”包括多种类型的官方文件、讲话稿以及各种解释和说明，但内容之间并不完全一致，甚至并不明确，也绝非详尽无遗。这就是说，政策并不是在立法那一刻就能够完成的，政策与描述它的文本都在发展中演进。“政策的表达充满了误解的可能性，文本是在与‘现实世界’的理想化的关联中得到概括和书写，绝不能穷尽，也不能包含任何的终极性。”同一词语在不同语境下可能具有完全不同的意义，文本的所指是在具体情境之下得以确定的。政策文本虽然遵循语言的一般规则，但语言的规则本身是需要解释的，因为语言不能自己解释自己。就此来看，政策语言的适用和实施都有其限度，解释可以减少语言的歧义，但并不能完全消除不确定性。“由语言留给他的自由裁量的范围可能是很宽泛的。所以，如果他适用规则，其结论即使不是专断的或非理性的，实际上也是一个选择。”如果考虑到语义的不同，可以认为，语言并不如人们所想象的那么明确，即使政策主体使用标准化的语言文字，但在不同情境中语言的所指仍然无法明确。因此，文本化的政策实际上并不具有确定的意义和所指，也不具备完成形态，所有的文本都是在具体情境中得到定位和阐释的。

即使通过理性设计出来的政策文本，也需要结合经验知识才能确定其所指。在波兰尼所划分的明示知识与默会知识框架中，政策文本是一种明示知识，但政策内涵需要结合默会知识才能确定，默会知识带有经验的成分，是政策内涵的重要构成。对于政策，我们知道的或者我们理解的总是比我们所能讲出来的要多得多。由于默会知识不能在文本中穷尽，因此，政策内涵不限于条文文本所规定的内容，而是体现在大量的经验知识和默会行动中。格林与格拉夫将政策执行视为一个交流和沟通的过程，充满阐释而不是设计。“首先，我们注意到政策制定者、实施者和目标群体将形成‘政策语言、立法意图和实施行动’的解释，并且这些解释可能彼此不同。这种差异可能促进或阻碍政策执行。第二，解释性的方法意味着波兰尼所说的‘默会知识’非常重要：用背景理论来解释政策目标、目的和手段。”由此看来，无论是政策文本创制还是执行，都需要将理性知识与经验知识结合起来，将文本与情境结合起来，将差异性的要素关联起来，形成完整的知识体系，对政策内涵做出阐释。

四、在行动中阐释政策内涵

创制政策的成果是文本，而政策阐释的成果则体现在多种形式上，包括文本和行动。文本是设计出来的抽象的、标准化的符号系统，一般存在于决策阶段，而行动是在具体情境中发生，在行动者与结构进行互构的过程中生成和调整，并延展到公共政策全过程。“在高度复杂性和高度不确定性条件下，决策与政策之间也不再是必然的联系，从属于政策制定的决策在量的意义上较少，更多的决策包含在行动过程中，直接地与行动联系在一起，主要以即时行动与随机决策相统一的形式出现。”文本是被设计出来的，相对静态与稳定，而政策内涵越来越多地体现在灵活而具体的行动中，通过行动被阐释出来。

 

政策内涵不限于单一的或者一成不变的承载物，文本、语言、表情、感知、行动等都是政策内涵的载体，且可以综合体现随时切换。根据吉登斯的观点，制度产生、根植于人们的行为方式和期待，是由资源配置和规则所维持的重复性实践，这就意味着制度并非固定不变的。“制度固定的程度会有很大的变化，但永远不会是绝对的。制度是习惯，而不是事物。制度在几十年中从外表上看可能还是一样的，但它们的实践必然随着组成其内部的个体意向和个体意向的混合程度的变化而改变。”政策也是一种重复性的实践，可以从文本中找到依据，但文本不能穷尽其意义。政策相关者的行动与感知都是政策内涵的展现，其中可以是有形的行为，也可以是无形的情感，可以是自觉做出的，也可以是自发生成的。因此，政策载体有多种类型和形式，在一定程度上都可以被划归于行动的范畴，政策在多元行动中得到注解。

行动发生于政策全过程中，政策内涵的阐释是在政策全过程中被不断修正和调整的。自上而下的政策设计不承认政策意图与政策结果之间出现偏差的可能性，认为所有偏差的出现都是因为没有抓到问题的“实质”。“实证主义知识并没有给我们一个关于行动者在情境中的意义的信息。当我们阅读一个政策时，我们看到的不仅仅是页面上的标记，我们听到的不仅仅是声波。”事实上，政策语言的模糊性、机构层级之间缺乏正确的激励与合作、糟糕的组织设计、区域或者层级之间沟通障碍等等，都会影响政策文本最终表现出来的状态。而结合这些因素可知，政策在具体情境中发挥作用也受到具体因素的影响，因此政策设计与现实效果之间必然存在差距。萨巴蒂尔提出用倡导联盟框架来解释政策变迁和政策学习，政策变迁被视为政策联合体与外部环境之间调适的产品。政策系统内部存在各种政策子系统，这些子系统由牵涉特定政策问题的相关行动者组成，政策联盟努力将其信念转化为实际的公共政策，然而他们也必须一次又一次地改变其信念，这个不断改变的过程就是政策学习的过程。从一定视角来看，政策过程就是一个内外互动的学习过程，政策相关者在不断的学习和调适中共同建构出公共政策。

政策内涵在多元主体的行动中得以阐释，政策对象是其中的重要行动者。针对不同的政策对象，政策实施会带来不同的政策行动与结果，而且政策的实际效果是从政策对象的行为和意愿中得到衡量的，因此，政策制定必须理解执行者与目标群体之间的关系，了解政策对象的行动表达与影响方式，政策对象因此成为政策过程中的重要主体而不仅仅是政策的被动接受者。“政策辩证法以相对恒定的政策对象为中心，在‘有意行动和交际互动’的过程中随时间而形成，常常充当行为者累积动作的‘外部记忆’。此外，政策对象固定在决策活动的时而多元化的周期中，是策略领域中或多或少恒定的元素之一，它确保我们能够谈论一个过程而不是许多不连贯的过程。”在后现代主义的文本观念中，所有文本都缺乏具体而确切的内容，文本的内涵是由作者与读者来共同建构的。现代性的政策制定主体在建构政策文本方面具有决定权，但是，后现代解构了作者的魔力。作者与读者之间的区分不再绝对化，同样，由于具体情境的变化，无论是政策文本的制定者还是解读者都是政策过程中的行动者，对政策内涵做出开放性的探索。

政策内涵的界定放弃了理性设计的路径，被置于情境下的行动网络中做出开放式的理解。阐释路径认为科学不是封闭的、排他的、仅注重逻辑自洽的框架，而是处在具体的社会与政治场景中。多元行动者之间的网络关系构成了具体的政策情境，包含大量的经验知识，科学只有置于经验知识的土壤中才能得到定位与验证。塞蒂娜指出，任何科学都不可能是在封闭的实验室里完成的，“对实验室的研究已经表明，科学对象不仅技术性地在实验室中被创造出来，而且符号性、政治性地被建构。”公共政策由于其所具有的政治性、社会性特征，更是与特定的政治社会背景紧密相关，与社会秩序和历史情境相关，政策内涵建构所寻求的科学也是社会情境中的科学。“科学不是一个独立存在的空间，与社群、文化以及（更富争议的）经济等‘其他’领域之间有着泾渭分明的界限。相反，所有这些领域，它们‘内在的’异质性日益明显，‘外在的’相互依赖程度不断加深，甚至互相渗透，因此，它们之间不再界限清晰分明，难以区分。”政策内涵的建构不仅需要技术知识，也需要经验知识。不同行动者会对政策提出差异化的观点和诉求，政策内涵在观点的表达与交互中得到阐释与扩展，政策科学化在开放的切合情境的场景中得以实现。

不同于自上而下设计出来的“科学”产品，政策内涵不存在完尽形态，而是随着行动而变化和延续。“从决策到执行都是意义的建构过程，都必须排除‘法条主义’观念的干扰，防止法条主义有可能导致的僵化，以求适应在流动的世界中开展行动的要求。”这种观念走出了等级权威制的理论病态，将公共政策的理论与实践更加密切地结合起来。在这种观念下，政策过程中所形成的任何文本性成果都只是阶段性的、临时性的，都是随着政策问题的变迁而变化的。正如知识都会随着时空变化而变迁，任何政策知识也在累积中演进。“这只是暂时的知识，随着环境和个人的变化或我们的（错误）解释被纠正而变化。这种普遍性和永恒性的缺乏与知识确定性的实证主义观念形成鲜明的对比。同样重要的是要理解，符号目的与结构功能主义意义上的功能并不相同。这样的目的对于组织来说不是必需的，并且所标识的交流的符号手段不是实现这些目的的唯一方式。”知识的生产没有尽头，政策内涵的建构也没有终点。任何政策文本都只能是临时性的载体，政策内涵在行动中得到反思继而被延续和修正。

五、结语

政策内涵如何建构，以何种载体呈现出来，这是公共政策研究中的一个基础理论问题。在工业社会的很长一段时间里，政策内涵都是在自上而下的流程中通过理性设计而来，体现在明确清晰的政策文本上。人们谈到公共政策都会去查阅文本、对照规范，政策文本成为政策内涵的承载物，并且被认为是政策内涵的完尽性体现。随着社会中政策需求的增长，政策文本日益完善和详尽，到工业社会晚期，政策文本几乎覆盖了社会的各个领域，人们不在这个政策的管理之下，就在那个政策的规范之内。文本的精确性与明晰性回应了社会对确定性的追求，推动了社会秩序的生成。不过，随着政策执行对政策内涵进行修正的程度加大，政策内涵的界定延伸到政策全过程中。但是，即使政策内涵在政策全过程得到界定，也没有改变政策内涵的设计主义倾向。

在全球化、后工业化进程中，随着政策系统的开放，政策内涵建构突破了政策系统的边界，而在多主体的互动中得到阐释。从设计到阐释，这是政策内涵建构理念的一个重要转变。这时，政策内涵载体超出了文本形态，体现在包括语言、感知、行为等各种行动中。甚至可以说，政策内涵所依附的任何形态都不能被理解为是固定不变的，而是随时可被消解的。公共政策逐步抛弃固化的文本表现形式，寻求更为灵活更为深刻的承载方式，包括内化于人的信念与道德。哈特看到，只有人们对法制采取一种内在立场时，也就是内化为自己的信念与行为时，法制才可能长期稳定地存在。同样，只有当政策内化为信念和行动，政策的固定形态变得无关紧要时，一种更为深层和高级的政策形态才会出现。也就是说，只有从行动中理解公共政策，才能对政策内涵做出真正的阐释，建构出政策的完整内涵。

文章来源：《学海》2023年第4期