周振超 宋烺：资源整合与条块协同：基层智治系统推动基层政府减负的双重机制

一、问题的提出

以整体智治的新路径开创基层治理的新局面是完善现代基层治理体系的重要内容。互联网、大数据、人工智能、云计算等新兴技术的不断成熟和广泛应用，为政府治理模式的“迭代升级”提供了技术基础，将数字技术与政府治理相结合的“智慧治理”正逐渐成为基层治理的新方向。智慧治理是以整体、系统、协同理念为价值指引，通过技术嵌入、流程再造、系统集成，实现效率提升、服务优化、多元参与的治理模式。中央政府对智慧治理在基层的实践给予了高度关注，并不断加强顶层设计。2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》提出“构建基层智慧治理体系，提升基层公共服务、矛盾化解、应急管理水平”。2021年4月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调“加强基层智慧治理能力建设”。2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出要“以数字化驱动生产生活和治理方式变革”。在数字中国建设的时代背景下，智慧治理正逐渐成为基层治理模式创新的重要选择和关键变量，其核心的理论逻辑表现为“制度-技术”双重嵌入治理过程，通过重塑治理结构和整合治理资源，实现基层治理的提质增效。

基层治理中面临的一个突出问题是基层政府负担过重。长期的重负、重压不仅影响基层干部干事创业的积极性、主动性，也不利于基层政府履职尽责。近年来，基层减负工作取得了较大成效，但与预期目标之间仍然存在差距。智慧治理的推广与运用为基层减负提供了新的方向，其所具有的特征与优势能够有效缓解基层政府超负荷运转的现状。智慧治理就是集成运用现代化手段化解传统治理方式难以解决的复杂问题，构建扁平高效、纵横联动的治理体系。例如，信息技术的应用能为街乡高效履职“赋能”，推动职能部门业务数据在街乡层面的共享，提升街乡联系和动员社会力量、为群众服务的能力。数字平台的资源整合功能，可以让“数据多跑路，干部少跑路”，使基层干部从一些繁复琐碎的文牍工作中解放出来，有更多时间和精力抓落实。

既有研究中直接论述智慧治理与基层减负二者间关系的较少。在“互联网+”时代，大数据驱动下的智慧治理成为政府治理变革的重要方向，不少研究聚焦于论述数字技术赋能基层治理的现实困境，认为数字技术赋能治理面临着组织、制度、伦理等多向维度的挑战，不可避免地受到科层制的规定与制约。数字赋能的成效很大程度上取决于数字技术与应用场景的匹配程度，若二者不匹配，则数字技术可能陷入困境。数字技术受到制度结构、技术应用方式、技术系统便利性以及个人信息能力等方面的影响，可能在基层产生增负效应，导致数字形式主义、指尖形式主义等形式主义新变种。若运用不当，数字化不仅难以为基层政府“减负增能”，反而可能产生“增负减能”的结果，给基层政府带来新的建设负担、运维负担、学习负担、心理负担等。相对而言，既有研究深入阐述了数字技术在嵌入政府治理过程中可能存在的障碍与挑战，但较少关注到以数字化、信息化为基础的智慧治理对基层减负的积极作用以及二者间的内在逻辑关系。需要明确的是，数字化与信息化是优化政府过程的治理手段与方式，其本身并不会加重基层政府负担，对数字治理或技术治理的不当理解、形式主义地生搬硬套才是给基层政府造成额外压力的原因所在。接下来，本文力图回答的问题是：智慧治理如何推动基层政府治理效能提升并减轻其负担。

二、基层智治系统的实践样态

建设基层智治系统是推动数字化改革在基层“落地扎根”的关键性举措。随着我国数字化改革的不断深入，各地政府更加重视基层智慧治理能力建设。2022年，浙江省在持续推进数字化改革的基础上，迭代升级、整合形成“1612”体系架构，其中新增的第二个“1”即基层智治系统。重庆市着力打造党建统领的基层智治系统，积极构建“一中心四板块一网格”的基层智治体系。基层智治系统是在践行智慧治理的实践中逐步探索建立起来的一个具有特定功能的有机整体，由若干相互作用、相互依赖的部分组合而成。基层智治系统的建设不仅为数字化改革重大应用在基层集成落地提供了重要载体，同时也为实现基层治理体系和治理能力现代化提供了方法思路和工具手段。

（一）整体智治：基层智治系统的价值导向

近年来，数字技术广泛应用于政府管理服务，推动了政府治理流程再造和模式优化，提高了决策科学性和服务效率。助力基层治理实现科学化、精准化、协同化、高效化是基层智治系统的建设目标。为实现这一目标，在治理理念上，基层智治系统坚持以“整体智治”为引领。所谓整体智治是指通过技术赋能政府组织重塑和流程再造，突破条块分割、碎片化的科层结构规制，提升组织内部资源配置效率，实现整体性的治理实践。基层智治系统通过技术赋能缓解“政出多门”“权责边界模糊”“综合执法效率不高”等突出问题，向基层政府进行有效赋权，提升基层治理体系和运行机制的协同性与整体性，传递出智慧高效、协同配合的价值导向。具体表现为：其一，推动基层治理从碎片化走向一体化。基层智治系统集成运用系统观念、系统方法和数字化工具，对党政机关进行数字赋能、流程再造、边界重塑，打破信息壁垒，建立起跨层级、跨部门、跨领域的治理机制，实现对区域工作的整体谋划、统筹推进。其二，基层智治系统自身建设注重整体谋划、全面布局。例如，浙江省基层智治系统建设与“大综合一体化”行政执法、“县乡一体、条抓块统”“最多跑一次”等改革试点工作同步推进、深度融合，使各项改革的效能得到体现。其三，推动基层治理走向智慧化。从线下的“面对面办理”到线上的“指尖办理”，从材料、数据的反复填报到系统集成后的信息共享，不仅面向公众的各种政府服务流程更加简化，政府内部的信息交互也更加高效。在为公众提供便捷的同时，也使政府的冗余性工作减少，负担有所减轻。如重庆通过“警快办”推动实现从“汗水警务”“脚板警务”向“数字警务”转变，取得减轻民警负担、提高治理效能的积极作用。

（二）数字平台、数字大脑：基层智治系统的技术支撑

从技术层面而言，基层智治系统以“数字平台+数字大脑”为基础。“数字平台”通过技术手段加强政府组织内部的数据资源共享，打破信息壁垒，促进公安、国土、城管、市场监管、应急、信访、民政、教育等部门数据与基层政府的连通，将人口信息、法人信息、信用信息、自然资源与空间地理信息等与基层政府共享。在确保信息安全的前提下，基层政府可以通过数字平台实现对海量数据信息的提取，大幅提升工作效率。

在信息整合、数据共享的基础上，以特定算法、专用模型为基础的“数字大脑”侧重对数据信息的分析应用，发挥问题预警、分析研判、响应受理、协同处置等功能。事前，数字大脑对海量的数据进行分析处理，针对可能存在的风险隐患发出预警信息。事中，数字平台不仅能通过分析研判为基层政府的决策提供参考意见，还能借由数字应用之间的信息交互，提高条块间的协同效率。以网格治理数字应用与执法监管数字应用之间的联动为例，网格员发现线索可通过网格员应用即时上报，数字大脑对信息进行识别并“派单”给相应的执法人员现场处置。这种数字应用之间的贯通，使各种执法线索的流转更加规范、处置更加高效。事后，借助数据信息线上流转全程留痕的特征，政府可以对事件的处置过程进行回顾、评价与复盘，从中总结经验。

（三）四个板块：基层智治系统的核心关切

在实践运用上，越来越多的地方政府开始借助基层智治系统对传统治理模式进行迭代升级。党建统领、经济生态、平安法治、公共服务四大板块涵盖了基层治理各领域各环节的业务工作。基层智治系统运用数字化手段，将四大板块的职责任务转化为由数据信息进行呈现的数字化模块，并对各类数字化应用进行综合集成，建立起相应的“基层治理四平台”综合应用，实现乡镇（街道）核心业务数字化。借助数字化平台，基层政府可实现对辖区治理相关数据的“一屏通览，一屏掌控”。

具体到四个板块中，党建统领综合应用下包括问题清单、公权力大数据监督、干部考评等具体的数字应用，统筹政治统领、思想引领、组织建设、纪检监察、群团建设等领域工作；经济生态综合应用下包括经济指标、重大项目和企业运行情况、帮农促富等数据信息，统筹经济发展、城镇建设、生态环境保护等领域工作；平安法治综合应用下包括大综合一体化执法监管数字应用、数字法院等，统筹社会综合治理、平安稳定、监管执法等领域工作；公共服务综合应用下包括涉及民生事务的就业应用、教育应用、康养应用、社区应用以及乡村应用等，倡导以数字小程序办好民生实事。四大综合应用之下包含各种贴合基层实际的数字应用场景，以此来串联起基层治理各领域各环节的业务工作，实现对基层政府职能职责的整合。

（四）顶层设计与高位推动：基层智治系统的实践保障

在实践保障上，基层智治系统的谋划、建设以及运维离不开上级政府的顶层设计与高位推动。从专项资金投入、数字基础设施建设，到配套的政策制度、工作机制、标准规范以及组织架构，都需要上级政府的参与和支持。上级政府从以下几方面重点发力：一是同步推动体制机制变革以配合智治系统建设。比如，一些地方政府探索构建清单化的权责体系，建立部门职责下沉的准入机制，对镇街、村社以及网格实行清单管理，清单之外的事项不得随意向基层摊派，尽可能减轻基层负担。二是在机构设置和人员使用上积极探索，打造“一中心四板块一网格”基层智治架构。首先，建立起基层治理指挥中心，作为乡镇（街道）治理“中枢”，对上承接来自区县一级政府的治理任务，对下负责对村社进行统筹调度，横向协同“四板块”，对涉及条块合作的基层工作进行统筹协调、联动对接，确保基层智治系统的有序运行。其次，由组织部、发改委、政法委、政府办公厅（室）等上级政府部门牵头四大板块的数字化建设，将乡镇（街道）的内设机构、事业站所和派驻机构纳入相应板块，根据工作职责设置相应工作岗位，统筹使用板块内所有人员，优化机构职能，整合人员力量。再次，打造“数智型”的新型网格，推动人员向网格下沉，配齐配强网格力量，发挥网格掌握民情、化解矛盾、解决问题、服务群众的积极作用。在“一中心四板块一网格”基层智治架构中，三者既各有侧重，又相辅相成，共同形成推动基层政府高效能治理迈上新台阶的合力。三是定期召开基层智治工作推进会、成立工作专班。通过召开省级层面的高规格数字化改革推进会，晾晒数字化建设推进情况、总结推广典型实践案例、部署下一阶段工作，专门设置基层智治工作专班。

三、基层智治系统提升基层减负成效的内在机理

（一）基层政府减负面临的难题

所谓基层负担，是指基层人员因缺乏必要的资源（包括权力、时间、技术和能力等）而无法顺利完成其角色任务时所体验到的压力。其概念内核有两点：一是超载，二是匮乏。这种压力是基层政府所处的治理环境改变所带来的。第一，随着治理重心的持续下沉，客观上基层政府职能职责在不断扩大，工作量上有明显的增加。第二，伴随多项考核由“结果导向”转向“过程导向”与“结果导向”并重，对工作规范化、标准化要求更高。各种工作不仅要执行高标准、严要求、短时间、“顶格管理”，还需要大量留痕以备检查。这要求基层干部要投入更多的资源去完成工作，并且要以更高的能力素质去匹配相应的工作要求，给一些基层干部带来身体与心理的双重负担。第三，基层政府面临的问责压力增加。在部分地方，“明察”少了、“暗访”多了，“检查”少了、“调研”多了，考评的形式变了，但迎检和被问责的压力仍在。基层干部的压力不仅在于客观上治理事务的增加，还在于因监督下乡所导致的额外负担和精神压力。尤其是生态环保、安全生产、自然灾害、网络舆情、群众信访等方面的问责力度不断加大，各种巡察、审计、督查持续不断，基层领导干部乃至一般工作人员不得不时刻绷紧神经。

工作机制上的不完善导致基层政府压力很大。条块间的权责界限不明确，仍有相当一部分权力与责任的归属没有明确的划分。在职责模糊不清的情况下，条块双方为减轻自己的责任，希望把大量的事务交给对方或下级部门，这就导致有利的任务条块抢着干、争着管，无利且难啃的任务就彼此推诿。同时，随着“部门工作中心化”趋势的扩大，部分条条向基层政府“甩锅”的行为明显增加。“责任甩锅”已经成为当前官僚主义和形式主义的一种突出表现，也是加重基层负担的一个重要因素。一些上级职能部门将大量工作，特别是风险性较大、较为棘手的工作借“治理重心下移”之名，通过签订责任状与任务书、开会发文、督查工作领导小组等多种方式转嫁给基层政府。基层政府在涉及综合执法和多部门参与的基层治理活动中自主性不足、主导性较弱，缺乏协调职能部门的能力。条条部门不仅有权对治理资源进行配置，还参与对基层政府的考核、评价，能够对基层政府的工作产生实质性影响。反观基层政府，没有召集、指挥、考核条条部门的法定权力，在条块关系中处于相对的“弱位”。一些综合执法类事务，单靠基层政府自身的能力、资源不足以完成，但又难以调动上级职能部门尤其是垂管部门参与。这类事务容易不断积压，使基层政府承受较大的治理压力，并且有潜在的风险。

工作理念上的错位使基层政府减负难以取得较大的突破。第一，权责失衡与治理压力的增加使少数基层干部在工作执行中倾向务虚性落实、虚假性呈现、选择性达标，形式主义工作作风较为突出。第二，部分基层干部对数字化改革、智慧治理的认识不足。在一些地方，不规范地运用数字技术不但没有提升政府治理绩效，反而导致“数字形式主义”“技术形式主义”的出现，成为基层干部新的负担。第三，部分基层干部对数字时代的职能转变认识不到位。在数字技术飞速发展的时代，政府不仅是一个运用技术的大型组织，更是调节经济社会发展的关键主体，需要在与市场、社会的互动中重新界定自身的职责边界。(P8)当前，一些基层政府在辖区内事实上扮演着“全能型政府”的角色，牵头负责属地内的绝大多数事务，社会组织和公民参与治理的程度不足，这也使得“5+2”“白+黑”的超负荷运转在基层常态化。第四，条块之间没有形成信息共享的理念。很多部门的数据信息系统开放性较弱，没有数据共享渠道，数字治理化程度低，数据流动性很弱、数据复用率低，基层需要反复呈报各种台账和数据。特别是社会福利和民生保障的相关工作有大量个人信息需要在不同的表格中反复填写，增加了申请人和基层干部的工作量。

基层政府负担与治理环境的改变、工作机制的不完善、工作理念的错位有着密切的关联。仅凭基层政府的力量难以改变这些现状，需要强大的外力来推动，而建设基层智治系统正是体系化破解基层治理难题的有效之举。

（二）减压与赋能：基层智治系统推动基层政府减负的作用机制

资源整合与条块协同是基层智治系统推动基层减负的两大作用机制。资源整合让基层政府获取到更多与治理目标相匹配的治理资源，条块协同能有效改善基层政府权责失衡的治理困境，共同实现为基层政府减压与赋能的目标。

1.资源整合：从分散零碎到集中整合

强大的信息采集、分析与共享能力是基层智治系统的显著优势。通过整合跨部门、跨领域、跨层级的海量信息资源，基层政府实现对政府数据、市场数据、社会数据、群体数据的归集。对辖区信息的全域感知，有助于重塑政府办事流程，促进条块间的协同配合，提高基层治理效能。

其一，智治系统的资源整合功能有助于减轻基层政府的文字工作负担。基层智治系统将线下分散、碎片化的信息转变为线上可处理的数据，并对已有的信息库进行集成，将与基层治理相关的数据归集到统一的数字化平台上。数据信息便于长久保存、共享共用，这给基层工作的开展带来便利。以当前的基层人居环境整治工作为例，该项工作主要涉及农业农村委、住房城乡建委、城市管理局三个职能部门。由于三个部门的关注点和对材料的形式要求不同，基层政府针对这一项工作就需要形成三份甚至更多的汇报材料。同样的工作内容却需要多份材料来体现，这给基层干部造成了较大的文字工作负担。在基层智治系统建成后，基层干部只需将材料或数据进行一次线上填报，由各职能部门自行在数字平台上根据工作需要浏览、提取材料。这不仅提高了文字材料的利用率，同时也可以避免基层干部就相似的工作事务反复填报材料。

其二，基层智治系统将各类政务服务应用进行整合清理、系统集成，使政务服务由“多地、多窗、多次”办理转向“一地、一窗、一次”办理，优化了公众到政府办事的流程，减轻了基层政府在日常政务服务工作上的负担。在传统的线下办理中，公众到政府办事的成本较高。这是因为二者间存在着较大的“信息差”，公众不清楚办理一项业务需要哪些证明材料，常常在乡镇（街道）、村（居）间反复跑多趟，花费较长的时间。现在，通过基层智治系统中的一个数字应用就可以线上办理各种业务。公众只需要根据系统提示上传材料，足不出户就能办好手续，还可以实时查看办理的进度。对群众而言，办理手续的时间缩短、流程优化、成本降低。对基层工作人员而言，线上办理模式打破了时间与空间的约束，在数字应用上随时随地都能对申请材料进行审批，并推送至相应的职能部门办理，大幅减时间、减环节、减材料、减跑动，少去了在部门间反复“跑腿”的时间，实现更具整体性的公共服务供给。借助基层智治系统这一载体，政务服务逐步从“线下办理”转变为“线上智理”，实现了政府与民众的双向减负，既为群众办事提供了便利，又使基层干部的办事效率得到提升，让他们从一些较为琐碎的基础性工作中“腾出手来”，有更多时间和精力处理其它复杂的综合性事务。例如，重庆市綦江区通过“网格+警格”深度融合的治理模式，整合党务、居务、警务等资源力量，搭建数字平台、打造智能安防、拓展线上警务，推动基层治理减负增效。

其三，以基层智治系统强大的数据信息采集、整合与分析能力为基础，基层政府对治理中的潜在风险进行预判，实现从“被动治理”到“智能感知”的转变。基层智治系统通过数字化手段对海量数据进行分析研判，识别其中潜在的风险隐患并生成预警信息，辅助基层政府将矛盾与风险尽可能解决在萌芽状态，防止事态升级。基层智治系统对接了辖区内的摄像头等感知设备，可以实现对重点人员、重点场所的实时动态关注，对辖区重点流域的水质检测、空气质量检测，或是操控无人机进行森林巡查以防范火灾隐患，这体现其感知功能。如果短时间内有不同的民众通过多种渠道对同一问题进行投诉，智治系统也会在归集信息的基础上，智能识别出这种“突出问题”并生成预警信息，这体现其智能性。在此之前，基层政府面对各种问题或者反馈投诉只能做到“一事一处理”，不仅效率较低，而且难以从中发现共性规律和潜在风险。基层智治系统强大的数据收集、分析能力为提前化解基层治理中的风险隐患提供了可能性，避免基层干部陷入更大的治理压力和工作负担中。

其四，从“上面千条线，下面一根针”到“基层治理一张网”，基层智治系统助力线上网络数据与线下网格信息之间的高效互动，双网融合实现了线上资源与线下资源的联通。“上面千条线，下面一根针”是对基层政府工作千头万绪的形象描述。作为政府体系中的“神经末梢”，基层政府一方面要负责大量工作的具体落实，另一方面要及时回应群众的诉求，其压力和负担不言而喻。基层智治系统的贡献在于推动了“线上网络”与“线下网格”深度交互，实现双网之间的联动，提高基层治理的效率。网格化是基层治理的重要方向，网格中吸纳了社区干部、党员、志愿者等多元力量，越是发挥出基层网格的积极作用，越有利于释放基层政府的治理压力。以基层普遍存在的孤寡老人问题为例，在传统的治理方式下，基层政府干部、社区干部、网格员要定期上门走访辖区内的独居老人，了解他们的生活情况。这项工作费时费力，即使投入大量人力，完成一次较为全面的走访也并非易事。由于工作千头万绪，很多基层干部都是身兼数职，他们难以把大量的时间与精力投入到某一项工作上。基层智治系统为解决这一类难题提供了新的治理手段。通过接通公安部门的“雪亮工程”视频监控，在基层治理指挥中心的数字平台上就可以对孤寡老人进行安全监管并形成数据模型，一旦老人情况出现异常，数字平台上会自动生成预警信息，并实时向对应社区的网格员进行线上派单，由他们进行线下处置。“线上云网络+线下微网格”是基层智治系统建设中的创新性举措。实时上报的网格信息助力基层政府快速处置、闭环管理，数字平台的分析研判功能辅助网格员更精准、高效地服务群众，切实发挥出网格这一“最小治理单元”的作用。

2.条块协同：从条块分割到协作互嵌

基层智治系统的建设与运行过程也是数字技术与既有的政府体制机制“双向互构”的过程。基层智治系统在受到制度等因素规制的同时，也在重塑着政府的治理结构，凭借其对海量信息进行汇集、分拨和处置的技术优势，能够有效服务于优化政府职责配置、促进部门间协同的现实需要。建设基层智治系统的目的是实现基层政府治理手段与治理方式的现代化，构建简约高效的基层治理体制。基层智治系统从体制机制、职能职责、治理理念三个层面发挥作用，推动条块间职能职责的梳理和权责边界的划分、协调条块关系，进而提升基层政府的治理效能，实现减负目标。

一是在体制机制层面，一些地方基层智治系统的建设与“县乡一体、条抓块统”“街乡吹哨、部门报道”等体制机制改革“同频共振”，在二者的共同作用下，基层政府对条线部门的统筹协调能力有所提升。在实践中，基层政府和条条部门在较为突出的环境问题、行政执法问题上更容易达成共识，而在其他类型治理问题上，部门往往缺乏积极性，特别是在不断强化“属地化管理”的当下，部门的配合意愿和行为动力难以持续。基层智治系统的构建为条块之间的合作搭建了常态化的平台，发挥出重要的纽带作用。依托基层智治系统，遇到复杂的治理问题或是需要多部门联合处置的问题，基层政府可以在数字平台上“吹哨”，协调区县部门前来协同处置，还可在事后对部门的响应速度、配合情况等进行评价。这在一定程度上明确了职能部门配合完成基层事务的责任，要求条条部门不仅发挥在业务工作上的指导、考核作用，还要积极参与基层的一些综合性工作。例如，乡镇的综合行政执法队伍可以通过数字平台进行“吹哨”，联动协调卫健、应急、消防、环保、住建、人社等多部门工作人员，对属地中的治理问题进行统一巡查，开展多部门现场执法、现场处置等活动，这种综合执法模式能够提升基层政府的治理绩效，解决一些长期积压的治理难题，改变过去“看得见、管不着”的权责失衡困境。

“县乡一体条抓块统”“街乡吹哨部门报道”“综合执法机构改革”等举措旨在从体制机制层面赋予基层政府更多指向部门的召集权、考核权、监督权，让基层政府有权召集职能部门参与基层综合治理活动、有权对职能部门的派出机构和人员进行考评、有权对职能部门的配合情况进行监督考核，进一步激发职能部门在基层治理活动中的积极性，缓解属地政府的治理压力。而基层智治系统正是推动这些体制机制变革走深走实的重要抓手。在基层智治系统建设与运行的过程中，相应的体制机制变革措施得以进一步固定下来，对基层治理体系发挥更大的塑造作用。

二是在职能职责层面，明确的职责配置、匹配的权责关系是基层智治系统发挥作用的重要前提条件。只有事先明确闭环责任体系，才能确保数据搜集“搞得全”、风险预警“做得早”、事项分拨“搞得准”、事项处置“办得快”。基层智治系统的建设给政府改革注入强大的外在推动力，要求政府优化职责体系，明确各项工作的主体责任和配合责任。同时，基层智治系统延续了“模块化”的思维，建立党建统领、经济生态、平安法治、公共服务四大数字化模块，对基层治理各项工作进行整合与分类，根据工作职责设置相应工作岗位，健全工作闭环流转、多跨协同、联动指挥等机制。在此过程中，涉及对职能职责、权责关系的界定与划分。

首先，以统一化标准化为原则，对职责进行梳理。在我国数字政府建设的起步阶段，由于缺乏整体统筹规划，往往由条块分散推动电子政务建设，各级各部门政务信息化建设各自为政，共享程度低，造成大量的数据孤岛。基层智治系统在建设过程中汲取了这一经验教训，坚持“统一规划、统一构架、统一标准、统一支撑、统一运维”，将政务服务事项标准化、一体化改造作为加强智慧治理能力建设的重要基础，对政府业务开展标准化、细化梳理，推进业务服务事项基本编码、事项名称、事项类型、设定依据、办理时限、提交材料及表单内容统一。在“统一化”的过程中，不仅各项业务工作有了明确的标准，同时也厘清了一些长期归属不清的职责，规范了部门以属地管理为由进行“责任甩锅”的行为，确保基层政府能够专注于其“应有责任”。并且，依托互联网建立的政务系统标准化程度更高，能够更好避免政府部门悄悄回收权力的可能性，巩固向基层政府赋能放权的实践成果。

其次，以“一件事”集成改革为抓手，对职责配置进行优化，提升条块协同效率，增强基层治理能力。数字技术在治理实践中的运用对政府部门的主体结构、互动关系、行动空间、制度权责与业务流程边界进行了重塑，倒逼政府对条块的职责进行梳理和界定。基层智治系统建设以事项为切入口，通过“一件事”集成改革打破条块分割、条线孤立的碎片化模式，让一些传统治理问题有了新解法。

不同于条线部门主要负责某一领域内的业务工作，基层政府不仅是独立的一级政府，而且处于治理的第一线，时刻需要回应诉求、解决问题。这决定了其治理事务具有综合性与不确定性，需要条块协同配合、共同治理的事项较多。不仅如此，基层事务还呈现出分段治理的特征，即多个部门共同管理同一事项，按照工作流程，每个部门各管其中的一段。在属地管理体制下，基层事务的主体责任在基层政府，其治理的职权却分布在若干个条条部门，“九龙治水”的结果是基层政府或某个部门单靠自身力量难以把事情真正做好，一项工作需要多个部门的通力合作。在此情形下，如果“条块”和“条条”之间的配合不畅，容易导致一些政策难以有效落地。

“一件事”集成改革旨在将基层治理中条块共管或涉及多领域多部门的关联事项，梳理整合为“一件事”，打造条块协同、高效联办的数字应用场景，使更多基层治理事务实现全流程线上运行。以基层治理事务中的困难群众救助为例，在困难群众救助“一件事”改革中，将事关困难群众的社会救助、特殊群体救助等若干民生补贴事项实现一站式线上集成办理，把涉及民政、人社、教委、医保局、残联等部门的职责汇集到数字应用场景中。以前需要在部门间反复跑手续的流程转变为数字平台上的联审联批，大幅提高了条块间的协同效率，减轻基层政府的工作负担。并且，在数字应用中，每一个工作环节的完成时间、具体经办人信息等全程留痕、可追溯，便于对工作进行事后的回顾与评价。基层治理中很多涉及条块共管的事务，都是涉及群众切身利益民生服务工作，既是重点也是难点。“一件事”集成改革，以事项为视角，将办理事项所涉及的职能职责从所属部门中“抽离”出来，整合归集到数字应用场景中，使各种职能职责在数字平台上进行统一行使，有效规避了分段式治理带来的弊端，超越了传统条块关系中的职责边界，破解了一些“关键小事”环节多、手续多、耗时长的问题，为基层治理提供了改革方向。

三是在治理理念层面，基层智治系统兼具整体性与智慧性、效率导向与需求导向，对优化工作理念、端正政绩观、提高数字素养有着积极的引领作用。一方面，基层智治系统事实上是一个优化上下级块块、条条与块块、条条与条条之间关系的重要桥梁，其内在的整体、系统、协同理念倒逼政府内部组织跳出传统治理思维，以最大程度的资源共享为目标。基层智治系统强调治理效率、聚集公民需求，打造与基层治理场域适配的数字应用，有效削弱强调工作留痕、重形式轻实效的形式主义作风。另一方面，基层智治系统提倡多元治理，搭建基层政府、上级职能部门、企业、社会组织、公民多方参与的数字治理平台。基层智治系统中设置专门负责收集民意的“居民议事”专栏，将收集整理的公民需求与社会组织、志愿服务资源等进行对接，把一些公共服务类、公共文化类活动“外包”给专业的第三方力量，从工作量上为基层政府减负。数字技术不仅赋予了政府服务效率的工具性价值，更包含了更好地为公民服务的数字治理逻辑，要求政府根据群众需求因地制宜地设计和提供服务，提高群众的获得感。统筹协调好条块关系是基层智治系统建设的题中应有之义和必然要求，条块形成合力是基层政府提高治理效能、减轻治理压力的重要基础。基层智治系统从体制机制、职能职责以及治理理念三个层面强化了基层政府在治理中的主导性和对职能部门的统筹协调能力，改善了基层政府在条块关系中的“弱位”角色，自下而上地拓展基层自主治理的空间，增强基层属地管理的能动性，使条块之间的协同配合更加顺畅高效。

四、基层智治系统助力基层政府减负的优化路径

构建基层智治系统是数字化改革背景下推动基层政府减负的重要举措，其所具有的整体性、协同性、精准化特征能够有效地提高基层治理的效能。与此同时，在基层智治系统建设过程中，也容易出现数字应用普及率低、数字技术工具化、持续互动效果不明显、智慧治理缺乏强有力的全局统筹等问题。为了更好发挥基层智治系统对基层减负的积极作用，可从以下几个方面进行优化。

（一）贯彻系统集成理念，形成一体化推进格局

重硬件投入，轻软件开发和运行维护，数据中心的使用率不高，数据标准不统一，数据资源共享难，是数字政府建设中的常见问题。基层智治系统建设要注意运用系统化、集成化思维，打破数字建设分散化的现状，避免使智治系统建设成为基层政府新的负担。在省级政府层面统一规划建设基层智慧治理平台。以一体化智能化公共数据平台为基础，建立统一的数据标准以及数据共享的机制与载体，加快打造算力存储“一朵云”、通信传输“一张网”、数据要素“一组库”、数字资源“一本账”。推动跨部门数据共享、流程再造和业务协同，纵向打通、横向整合各部门职能。同时，基层智治系统要实现与数字党建、数字政务、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治六大系统的有效衔接，整合集成一切可用的治理资源。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。基层智治系统建设要贯彻整体布局与统筹规划的原则，明确纵向间各层级政府在数字建设中的职责分配，各级政府在平台建设和应用开发上的差异责任应当更加细化、各有侧重，形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局。

（二）夯实数字基础设施，提高干部数字化素养

赋能基层治理，一个重要的节点在于“数据”。数据流的共建、共享、共治是优化决策流、执行流、业务流的前提。基层智治系统的减负功效也得益于大量线下工作转变为线上办理，以线上的高效联动、协同参与代替线下的烦琐、冗余工作。因此，发挥基层智治系统的减负效能，必须要筑牢基层数字底座。通过完善基础数据库建设、基础设施数字化改造，建成基层政府“数字驾驶舱”，确保基层政府有足够的数据采集、分析、应用能力，充分释放数据要素的价值。建立起专业数字化人才深入基层的工作机制，开展基层干部数字化培训，帮助一些基层干部适应数字时代，提升基层政务服务数字化程度，变治理为智治。

（三）促进技术与场景适配，推进网络与网格联动

基层智治系统重在应用。一方面，基层政府应当将其在数字化建设中的职责聚焦在数字应用的推广与创新上。结合基层的实际情况，开发更多适用于基层工作的数字应用，促进数字技术与应用场景之间的适配，以“数据跑腿”代替群众与基层干部办事，推动基层政府逐步实现决策的智能化、部署的智能化、执行的智能化以及反馈的智能化。(P67)另一方面，要持续推进网络与网格间的联动，将线上云网络实时监测、即时分析的特质与线下网格扎根基层、了解民情的优势结合起来，实现对群众需求的精准供给，切实建强网格这一最小治理单元，打通基层治理的“最后一公里”。

（四）持续推进体制机制创新，优化条块职责配置

将基层智治系统的建设与体制机制的变革深度融合。以智治系统建设和工作机制创新为契机，进行条块职责的全面梳理，明确条条与块块、上下级块块、同级条条之间的职责边界。以权责一致为原则，以协同高效为目标，以法治制度为依据，以究责问责为保障，书写一张顺应数字化改革时代背景的“政府职责配置表”，实实在在向基层政府进行赋权，提升基层政府在治理活动中的自主性，让基层政府能够摆脱各种“额外责任”的掣肘，聚焦于回应基层群众诉求。

五、结语

基层强则国家强，基层安则天下安。在数字化改革与国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，推行智慧治理能够有效地提高基层治理的效能。建设基层智治系统就是要运用数字化技术、整体智治思维，把数字化、一体化、现代化贯穿到基层治理的全过程各方面，促进基层工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，为基层政府打造整合治理资源的常态化平台，优化基层政府与上级职能部门间的协同合作，构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的基层治理工作体系。

数字时代的到来要求基层政府实现从“治理”走向“智理”的转变，构建基层智治系统正是数字化改革背景下基层政府实现减负目标的现代化之道。通过基层智治系统解决长期以来传统手段做不好、做不了的事情，把基层工作人员从大量简单性、重复性、事务性的工作中解放出来。与此同时，基层智治系统作为一个新生事物，正处于蓬勃发展、方兴未艾的初期阶段，许多地方政府正在积极地进行创新与探索，其对基层治理发挥的正向效用，需要实践来检验。

来源：《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2023年第5期