赵聚军 章烁晨：全过程视域下的撤县（市）设区府际博弈与调适——基于Ｚ市S区行政区划调整30年的纵向追踪

撤县（市）设区不是一蹴而就的，伴随其间的府际博弈，深刻影响着调整的进程与成效。虽然已有研究比较丰富，但主要集中于事前的动因分析或事后的绩效评估，尚未有研究系统归纳贯穿撤县（市）设区不同阶段的府际博弈逻辑及其深刻影响。基于已有研究和经验事实，以历史追踪而非点状的视角观察撤县（市）设区进程，从组织逻辑下居于主导地位的上级权威、激励逻辑下事实存在的下级弱自主性、目标逻辑下必须兼顾的稳定与发展三个层面，构建了一个理解撤县（市）设区府际博弈与调适的分析框架。在此基础上，通过对Z市S区30年相关行政区划调整过程的纵向追踪，发现各级政府遵循不同的博弈逻辑进行策略选择，进而形成了不同程度上的服从、合作甚至对抗模式，深刻影响着区域融合发展进程，也间接表明撤县（市）设区并不能直接推动新设区与主城区的融合发展。上述工作不仅初步打开了贯穿撤县（市）设区全过程的府际博弈“黑箱”，也拓展了基于过程视角的府际关系研究的适用场景与解释限度。

一、问题的提出

郡县治，则天下安。县级政区作为中国最接近基层的完整行政建制，自秦统一以来已经延续两千多年，至今依然是国家治理的基本空间载体。聚焦县域整体性与县级独特性的政府过程内在机制研究，对于构建政策实施的中层理论具有重要意义。改革开放以来，县级政区始终是行政区划调整最为活跃的层级，撤县（市）设区则是最近20余年行政区划调整的主导类型，目前一些地区已经进入“无县时代”。据统计，1990-2021年，全国共进行了223次撤县（市）设区调整，除 2000-2002年、2014-2016年出现两次爆发式增长，总体呈现出波动上升的特点。

虽然撤县（市）设区一直作为提升城市综合承载能力、优化资源配置、推动新型城镇化的基础性政策工具，但最近 20余年急速推进的撤县（设）区进程，被认为并未完全遵循城市和区域发展的客观规律，一些新设立的市辖区存在难以真正融入城市发展格局、同城差异化待遇等一系列问题。与此同时，当下中小城市面临的“收缩”局面表明中国的城镇化进程已经迈过了大中小城市共同繁荣的阶段，如果盲目地推动撤县（市）设区，则更容易产生假性城镇化、“摊大饼”等问题。鉴于此，2022年颁布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》强调：慎重从严把握撤县（市）设区。中央越来越审慎的态度从一个侧面反映出撤县（市）设区对于地方发展与治理的深刻影响。

尽管学界对于撤县（市）设区的实际效应褒贬不一，但调整必然产生的政府间权力关系转变和利益格局重组却是无可争议的。这里的问题是，这些转变是如何发生的？在撤县（市）设区前后，不同层级的政府如何互动？地方政府如何解决撤县（市）设区之后可能存在的体制机制不顺以及新设市辖区如何有效融入城市一体化发展进程？这些问题仍然是尚未完全打开的“黑箱”。解答上述问题可以基于田野资料并结合已有研究，从纵向府际关系的视角切入，构建解释撤县（市）设区全过程府际博弈与调适逻辑的分析框架，进而以Z市S区30年来行政区划调整过程为例，通过案例追踪的方法检验该分析框架。通过在Z市S区相关部门三个月的学术实习，收集了大量内部资料，并以参与式观察、深度访谈的方法详细了解了S区撤县（市）设区的历史过程，从而奠定了本研究的经验基础。

二、文献综述

（一）撤县（市）设区的动因与成效

市场经济下，阻碍区域协调、融合发展的主要原因并非行政区划壁垒。然而，鉴于各界长期呼吁的区域协调机制始终作用有限，因此在政府职能转变不到位、行政区划壁垒依然存在的情况下，适时调整行政区划，也是应然之举。改革开放以来，行政区划作为一项重要的资源，在推动高质量发展和国家治理现代化的进程中，始终发挥着重要的支撑作用。其中，撤县（市）设区作为最近20余年主导的行政区划调整类型，已成为优化城市发展与治理空间、提升资源承载力的重要方式：21世纪以来，在我国现有的 21座超特大城市中，已有17个城市通过撤县（市）设区等方式，拓展了市域规模，适应了人口和资源的不断聚集。大量涌现的撤县（市）设区案例为学术研究提供了丰富的经验材料，学界也就此展开了广泛的研究。总体而言，学界主要从撤县（市）设区的前、中、后期三个阶段对上述问题进行探讨。

在撤县（市）设区之前，学界主要关注调整的动力来源，并试图从地方发展需求和国家战略两个层面，探究撤县（市）设区的动因。比较常见的观点认为，撤县（市）设区源于中心城市普遍存在的扩张情结，主要是为了扩展城市的发展空间、释放发展活力。当然，上述状况也与过往一段时期内撤县设市被冻结后的体制重构、省管县试点后的府际竞争有关。

在撤县（市）设区的过程中，仅有少量文献对贯穿其间的府际博弈进行了研究。例如，张践祚等引入空间和位序因素建构了政府区划决策—收益模型和上下级间的方案“协商博弈”模型。叶林等则对此提出了质疑，并对案例城市撤县（市）设区过程中政府的组织重构与上下级谈判进行了深描。由于行政区划调整涉及多个部门、层级，过程复杂，以及政府内部资料严格保密，目前学界对于撤县（市）设区等行政区划调整过程中的府际博弈逻辑的认识还只是冰山一角，需要更加深入的研究来丰富、细化其具体机制。

在撤县（市）设区完成后，大量研究对调整的影响和绩效进行了评估。基于不同的案例与评估视角，学界对撤县（市）设区的成效莫衷一是。积极的观点认为，撤县（市）设区有助于提升城市的财政资源集中度，有利于降低区县边界效应，提升新设区的公共服务水平。亦有研究注意到了调整的负面影响：由于撤县（市）设区推动经济增长主要依赖要素扩张且偏向资本支撑，税收收入对城市发展的支撑难以特续。也有学者采取了中立的看法，认为基于市场机制的适应型调整能够产生正向效应，而为了加快推进城镇化而催生的被动调整则容易产生消极影响。

综上，学界围绕撤县（市）设区进行了卓有成效的研究，为后续研究奠定了基础，但也存在过程研究不足、纵向历史分析不够等问题。一方面，从发展绩效的角度定量考察撤县（市）设区的成效，本身就存在测量的内涵与视角、指标界定等诸多争议，容易陷入统计相关性迷信。另一方面，在一些已经完成撤县（市）设区的城市，调整前为了提升相关县（市）的积极性，规划、土地、财政等重要权责配置依然维持现状，新设立的辖区实质上依然是独立的县（县级市）。但是，经过一定时期的发展后，随着连续建成区的扩张，市、区之间事实存在的权责分割所导致的区域发展不协调乃至冲突却日益凸显。张践祚、叶林虽然探讨了撤县（市）设区中的府际博弈，但仅指向撤县（市）设区前、中期的府际博弈过程。对于诸如新设区与主城区融合发展等后撤县（市）设区时代出现的新间题及相关府际博弈，学界仍鲜有关注。因此，有必要结合典型案例，对撤县（市）设区展开全过程的案例追踪研究。

（二）纵向府际博弈：谈判空间与策略选择

尽管目前学界对于科层组织实现有效治理的运作机制以及行为逻辑存在不同看法，但普遍认识到：在不同情景要素中，科层组织往往会运用不同的行动策略来完成各种组织任务。相较于以优化纵向职责体系为轴心的央地关系研究，基于政府间动态互动的研究旨在厘清府际互动与博弈的运行机制，为观察中国纵向府际关系提供了更加微观的视角。

已有研究对上下级政府的互动博弈行为进行了梳理，并将其概括为以谈判、变通、共谋为代表的具体行为策略。其中，谈判是指政府内部上下级部门讨价还价的过程，产生于多层级行政发包制下地方政府对自身利益诉求的考量。在谈判过程中，上下级政府作为一项组织任务的委托方和代理方分别具有“常规模式”“动员模式”和“正式谈判”“非正式谈判”“准退出”几种不同的策略选择。由于委托方和代理方有通过谈判解决冲突并促进共同利益的期望，因此，在谈判过程中双方基于利益原则形成的激励机制能够诱发或制约相应的组织行为。

在中国的治理实践中，上下级政府的谈判空间并非固定不变。在“动员模式”下，资源与注意力的集中以及职责同构体制的影响，使得下级的谈判空间被压缩。但在常规治理中，下级政府可以秉持“准退出”策略，以期获得更多谈判空间。在“稳定”优先的治理环境下，由于双边垄断的存在，科层组织可能会陷入不可退出的谈判情境中，其策略选择更倾向于“风险规避”而非政绩竞争。总之，作为代理人的下级政府聚焦于自身利益，在更广阔的谈判空间中对委托人进行策略应对，从而出现了上下分治、折叠型治理等自主性行为。这种对于稳定性的追求为观察中国府际博弈行为增加了新的考量因素。但从现实情况来看，发展和稳定显然同样重要，而且科层组织任务通常首先是为了推动发展，其次才是在政策执行过程中力求稳定。

虽然既有研究依托不同场景下的治理实践，对纵向府际博行为进行了类型化阐释，但撤县（市）设区作为一项影响深远、牵扯多方利益的治理实践，非一般科层组织任务可比拟：由于行政区划调整切实改变了政府间的竞争规则以及资源配置，它就不是一种简单的行政行为，而是更能够反映深层次的行政体制问题。遗憾的是，目前学界有关撤县（市）设区过程中的动态府际博弈研究凤毛麟角。虽然叶林等探讨了下级政府如何在撤县（市）设区过程中综合运用正式非正式渠道与上级谈判，但也仅限于对调整进程中组织、权力结构变化的基本描绘，疏于对上下级政府互动逻辑的长线条观察。而且，撤县（市）设区并非一蹴而就的，其间的府际博弈逻辑会在不同阶段发生变化，因此需要从全过程的视角对这一问题深入研究。此外，撤县（市）设区作为一项须兼顾稳定与发展的工作，不同层级政府如何在基于自身利益的前提下平衡这两项目标，也需要以长时间的维度去观察。

三、框架建构：撤县（市）设区府际博弈的多重逻辑

学界对于纵向府际博弈已经作了大量研究。其中，“行政发包制”作为代表性的理论框架，认为纵向层级间通过权力分配、经济激励和内部控制三个维度的互动博弈，形成了中国特色的政府间关系和治理模式。“行政发包制”为我们从过程视角理解纵向府际关系提供了一个基本解释机制，但这一框架的解释对象更多关注的是政策目标相对单一、易于上级考核，且绝大多数地方政府都必须重视的“规定动作”，典型如招商引资、环境保护等。对于撤县（市）设区这一深刻影响区域发展和利益格局且属于地方“自选动作”的复杂行政行为是否具有解释力，仍然缺乏实证检验。

一方面，行政区划调整是一种刚性的治理手段，调整过程需严格遵守规章制度。根据《行政区划管理条例》，无论是哪一层级的行政区划调整都要经过省级以上政府或人大审议批准。在此情境中，上级政府拥有强大的权威，这是否会改变“行政发包制”所描绘的府际互动？下级政府必须按照上级指示展开行动，这是否意味着在面对可能出现的利益受损时，下级政府“胳膊扭不过大腿”？但是，大量事实经验又表明，撤县（市）设区过程并非一帆风顺：鉴于市县两级政府存在复杂的互动和博弈，有些地区甚至爆发了群体性事件，并改变了既定的调整计划。例如，浙江省长兴县撤县设区就因为遭到当地居民的强烈抗议而最终被迫叫停，湖北省大冶市也因为类似原因，最终引发群体性事件，调整计划也随之流产。

另一方面，撤县（市）设区并非一蹴而就。一些地方为提高拟撤县（市）设区政府的积极性和配合度，往往通过设置“过渡期”的方式，继续给予新设立的市辖区相对独立的规划土地、财政等重要权力，导致原有的市县关系并未随着撤县（市）设区的完成而发生实质性变化，新设区迟迟无法融入城市整体发展进程。因此，后撤县（市）设区时代市、区两级如何通过协商、博弈的方式逐步完成撤县（市）设区的既定目标，显然需要将观察的时间线拉长。

可见，与常规的科层任务治理过程不同，行政区划调整中的府际互动与博弈具有显著的特殊性。在这一过程中，各级政府间的层层发包关系也在不断发生变化，其中的府际博弈逻辑变迁则是理解撤县（市）设区过程中纵向间府际关系的关键切口。

（一）撤县（市）设区的多重逻辑

在“行政发包制”提出的公共事务治理过程中的权力分配、预算分配与经济激励、内部控制与绩效考核三个维度的基础上，结合经验事实，将撤县（市）设区进程中不同层级政府的行动逻辑归纳为组织逻辑、激励逻辑、目标逻辑三个维度，从而构成了研究工作的分析框架。

第一，组织逻辑是指科层制下的各级政府以服从上级权威为基本行为准则的行动逻辑。“行政发包制”认为，在层层发包的过程中，委托人（发包方）拥有正式权威和剩余控制权，体现了上级对下级的权力制约关系。在行政区划调整过程中，这种权力制约关系通常表现为下级政府一般无法在整体层面影响上级政府做出的决策。虽然“行政发包制”也认可下级政府具备一定的自由裁量权，但行政区划调整作为一项特殊科层任务具有重要性、相对固定性，下级政府所拥有的自由裁量权是十分有限的。因此，这里指的组织逻辑只限于上级权威。

第二，激励逻辑是指上级政府通过下放权力、创造谈判空间、实现上下级利益的均衡，并以下级的相对自主性为具体表现的行动逻辑。尽管在中国的治理场域中，上级政府的权威居于主导地位，但是成熟于治理实践中的“行政发包制”也蕴含激励机制，强调伴随层层分包过程的是上下级之间的利益分配与默许交换，即择机通过维持下级组织惯常的利益关切，以此来换取下级对治理任务的贯彻执行。行政区划调整过程本质上也是权力结构重塑的过程，不同的行政等级、辖区范围、人口规模、远景规划等因素直接影响地方的发展利益，并间接影响辖区内官员的晋升机会。就撤县（市）设区而言，应然状态下，县（县级市）转设为市辖区后自主性将会受到较大的限制，短期内可支配的财力通常也会随之下降，因此往往缺乏积极性。常常通过政策倡议的方式，寻求与上级政府的谈判机会。同时，上级政府为了顺利推进行政区划调整，通常也愿意听取下级政府的政策倡议。撤县（市）设区过程中蕴含的激励逻辑也是上下级政府展开府际博弈、实现府际关系调适的必要条件：上级为了达成目标，通常需要对下级实施一定的激励。

鉴于行政区划调整对地方发展和稳定的全局性影响，虽然表面上看完全由较高层级的政府主导，但较低层级的政府的政策倡议权也会影响调整方案的选择和调整的时机，可以将之视为一种事实上的弱自主性。但是，下级政府围绕行政区划调整事项向直属上级政府，乃至越级提出的政策倡议，并非一般意义上的地方自主性。因为无论是哪一层级的行政区划调整都需要省级以上政府或人大的审批同意，这就决定了下级政府的自主性非常有限，即只具备政策倡议权，而不具有像其他很多公共事务那样的相对自主性。

第三，目标逻辑是指不同层级政府通过形成相近的目标，在上级压力和自身发展利益的指引下完成治理任务。在行政发包的过程中，下级政府通常面临来自上级政府较强的目标约束性，并受到考核与配套的奖惩体系的影响。一般而言，不同层级政府都存在稳定与发展两类基本诉求：确保稳定本身就具有“一票否决”的性质，是压力型体制的刚性约束；推动辖区经济发展则是政府的主要任务，不同层级政府均具有通过改革与创新来促进发展的强大动力。值得注意的是，虽然确保稳定与实现发展这两大基础性目标始终同时存在，但在不同情境下的优先级排序决定了各级政府的行为选择策略。同样，在撤县（市）设区的不同阶段，各级政府在以稳定或发展为主导目标的指引下，会形成差异化的利益共同体，并深刻地影响行政区划调整的最终走向。

（二）上级权威与下级弱自主性：兼顾稳定与发展的过程性分析框架

基于对撤县（市）设区过程中各级政府行动逻辑的分析，初步构建了一个关于撤县（市）设区前后府际博弈逻辑形成依据与主要表现的分析框架（参见图1）。需要说明的是，组织逻辑、激励逻辑和目标逻辑并不是互相独立的，它们普遍存在于撤县（市）设区的全过程中，只是在不同阶段凸显的程度存在差异。

为了进一步廓清纵向府际博弈对撤县（市）设区的影响，可以将基于组织逻辑的上级权威与基于激励逻辑的下级弱自主性视为府际博弈不同形态的两端，并进一步将目标逻辑下兼顾发展与稳定的目标导向作为影响行政区划调整具体方式的关键变量，构建一个“2*2”的情况分类表格（参见表1）。

具体来看，撤县（市）设区的主要目标是优化城市发展的空间布局、提升资源承载力，具有明显的强发展导向。在撤县（市）设区主要涉及的县市两级政府中，通常更有利于城市政府的发展诉求和利益。因此，如果不存在引发舆情事件乃至群体性事件的风险，上级权威导向通常会完全按照既定方案推动。再者，考虑到应然状态下撤县（市）设区后原县级政府自主发展权力受限和财力受损，进而对其短期利益产生影响，因此在下级弱自主性凸显的情境下，容易产生统筹各方利益的修订方案。这种情况在“强县弱市”类型的撤县（市）设区调整中，更容易出现。此外，如果出现了明显的社会稳定风险，稳定目标则会被放大和凸显，甚至导致调整计划冻结如前所述，上述情况已经在浙江长兴、湖北大冶等地拟展开的撤县（市）设区调整中多次出现。鉴于撤县（市）设区诱发的不稳定因素往往是上级政府执意推进，无法获得当地干部群众的认同而引发的舆情和群体性事件，与下级弱自主性不存在本质上的逻辑关联，因此只对现实存在的其他三种案例进行讨论。

四、案例回顾：S区撤县（市）设区30年的始与末

S区是我国东部沿海省会城市Z市的市辖区，具有优越的区位交通条件和发展空间。S区曾是省内第一个全国百强县，域内建有一个国际机场、多条干线高速公路、水路交通网络，为其形成产业集聚提供了便利的条件。经过近10年的部署与尝试，2001年S市（县级市）终于改设为Z市的市辖区。又经过20年的融合发展，S区与Z市主城区在重要基本公共服务领域才得以实现全面或基本接轨，但在财政体制、社保夯实率、义务教育等领域，接轨问题仍未解决。S区撤市设区20年后仍未完全解决同城发展等历史遗留问题，无疑违背了当时的初衷，是区域融合发展的异常现象。对此，Z市政府近年来也一直在积极寻求解决之道，并在2021年进一步将S区一分为二，分别设立新的S区和Q区。鉴于S区撤市设区过程一波三折，故事链条完整，具有丰富的理论内涵，以此为案例，能够兼顾理论与实际、历史与当下，为撤县（市）设区和后续区域融合发展中的府际博弈与调适机制描摹一幅生动的画像。将S区 30年的行政区划调整视为其撤市设区的完整过程，并将其分为撤市设区及其前奏与后续三个阶段，其间穿插呈现府际互动与博弈事件，为检验所构建的分析框架提供了经验支撑。

（一）撤市设区前奏：小调大难

1.1991—1995年：未果而终的行政区划调整

在撤市设区之前，S市作为Z市代管的县级市，与Z市隔江而望，是一个产业结构完整的县域经济典范。与S市具有广阔的发展腹地不同，作为省会城市的Z市却面临着城市基建滞后发展空间不足、企业改造升级困难重重三大困难。市辖区面积更是在全国省会城市中排名倒数，被戏称为“螺蛳壳里做道场”，与其经济地位极不相称。因此，自 1990年代初以来，Z市扩大市辖区面积的设想就受到各界的高度关注。1991-1995年，Z市就行政区划调整进行了多次论证和讨论。1993 年年底至1994年10月不到一年时间里，Z市更是向省政府连续发出了四份调整行政区划的请示。虽然Z市的终极目标是将由其代管的县级S市和县级C市全部完成撤市设区，但为了提高方案的可行性，提出的调整方案涵盖了原S市和C市全部撤市设区、两市之一撤市设区、两市所辖多个乡镇划入主城区等备选方案。即便如此，也始终未得到省政府的任何正式回应，只能不了了之。虽然Z市行政区划调整的初步尝试未果而终，但也在一定程度上引起了省委、省政府的重视。

2.1996年：划出三个镇、回撤三个村

虽然1993-1994年连续四次请示均未得到回应，但到了1996年4月，Z市却再次向省政府发出了《关于要求扩大Z市市区行政区域范围的请示》。相较于1993至1994年的多次请示，本次Z市明显降低了预期目标，仅希望将S市所辖三个镇划入。这可以视为撤市设区未果后的次优选择，进而可以将1990年代初以来Z市的多次行政区划调整视为其撤市设区的前奏。五天之后，Z市政府就收到了省政府特急机密电传《关于Z市扩大行政区划有关问题的紧急通知》，同意了Z市的请求。同时，省政府提出调整需在10 个工作日内完成，S市将开展享受地市一级经济管理权限的试点工作，并在Z市划出6平方公里作为省级用地，成立副省长担任主任的Z市及周边地区规划委员会等附加条件。虽然此次行政区划调整力度有限，且有很多附加条件，但也为Z市实现跨江发展迈出了坚实的一步。

虽然审批速度非常迅速，但在政策落地过程中却又遭遇了很多阻碍，最终导致三个镇并未整建制划归Z市，在短短两周之内三个村撤出又撤回，生动展现了下级政府的能动性与自主性。面对Z市要求将三个沿江强镇划出的要求，S市一些干部群众难以理解，甚至有老干部直接向省政府提出反对意见。另外，人口众多且村办企业较多的部分村也要求回到S市，原因是乡镇企业原先享受的各项补助、拨款、贷款等都会受到行政区划调整的影响而被暂停。对S市而言，划出三个镇也是牵一发而动全身，尤其是其中三个村的边界紧邻S市中心，S市的自来水厂、主要水源地都位于三个村区域内，调整还会破坏水系完整性。

面对上述现实困难，S市积极向上争取谈判空间，下辖三个村的镇政府也同时向上级政府发文。强烈要求不将三个村划出。面对不同的声音，同年5月16日，Z市专门召开市委常委扩大会议，明确三个村的归属应由省委、省政府决策。最终，在S市与三个村的多次请求下，为了保障调整工作的总体顺利进行，5月24日省民政厅同意将三个行政村重新划归S市的批复下达，本次调整最终以“划出三个镇，回撤三个村”告终。同年12月12日，划出的三个镇单独成立新区，成为Z市实施跨江发展战略的桥头堡。

（二）撤市设区：大调小难

虽然三镇划归Z市直接管辖，扩展了城市的发展空间，但由于调整所涉及的范围有限，Z市市区面积在当时全国15个副省级城市中仍排名倒数第一，在省会城市中列第 20位，可开发的建设用地面积仅53平方公里左右。因此，Z市仍然希望继续推进行政区划调整工作。

实际上，S市和C市两个县级市整建制撤市设区的建议早已获得Z市市委、市政府的充分肯定：早在 1994年，Z市在城市总体规划修订方案中就已经正式把“跨江发展、沿江发展”定为城市发展的重大战略。但由于未获得省委、省政府支持，迟迟未能落地。直到完成第一阶段区划调整之后，Z市市委、市政府才重新启动这一计划。2001年12月，经国务院批准，Z市最终完成了原 S市、C市的撤市设区工作。

显然，Z市本次行政区划调整相较于第一次更为顺利。一方面，跨江发展战略已经成为各方共识，S市认识到撤市设区也有利于依托Z市整体优势来促进辖区内经济发展相对落后地区的发展。另一方面，Z市为确保撤市设区工作平稳推进，尽力满足了S市提出的诸多要求，并以正式文件的形式确定了撤市设区之后保持建制不变、财政体制不变、其他很多方面权限不变的政策。“三不变”政策给S市吃了一颗定心丸：S市之所以长期反对撤市设区，主要是基于自身强劲的发展实力和雄厚的财力，担忧改设为区后Z市削弱其发展机会和财力，“三不变”政策则明确避免了发生“市刮县”问题的可能。此外，1995年印发的《关干副省级市若干问题的意见》（中编发〔1995〕5号）的通知正式将包括Z市在内的16个城市确定为副省级城市，使得S市撤市设区后的行政级别将会由原来的处级跃升为副厅级，区直属工作部门和乡镇街道为处级单位。行政区划调整所带来的干部职级提升也在一定程度上激发了地方的积极性，保障了调整方案的顺利实施。

（三）后撤市设区时代：如何解决历史遗留问题

S区撤市设区以来的20年，Z市已经成长为新一线城市，经济实力迅猛提升，“弱市强区”的格局已经彻底扭转。S区撤市设区前所担忧的“市刮县”问题已经不大可能出现。但S区与Z市之间仍然存在融入理念不强、财政事权不清、快速路网不畅、产业协调不顺、民生融入不深、体制机制不协调等突出问题，撤市设区的历史遗留问题依然未得到彻底解决。S区作为辖域面积全市第二大、实际管理人口已经超过300万人的超级市辖区，仍未在体制上完全融入Z市，市民也无法完全享受“同城同待遇”。

上述局面的出现，市、区两级都应负有一定的责任。为了解决撤县（市）设区历史遗留问题，解决市辖区“大的过大、小的过小”行政区划布局，科学合理配置行政资源，促进公共服务均等化，增强中心城市辐射带动作用，Z市于2020年正式启动了部分行政区划调整的论证工作，主要涉及老城区部分市辖区的合并及新设区的拆分，其中S区被拆分为两个市辖区。

与20年前撤市设区时表现出的“有话好商量”态度不同，Z市政府在本次调整过程中表现出更加强硬的态度：调整方案明确提出要解决撤市设区后的历史遗留问题，且对新设区不设置“过渡期”。例如，在财政体制方面，“坚持'全市一盘棋、市域一体化’改革方向，以行政区划调整为契机，逐步理顺市区间财政关系，推进市区间财政收入分成办法相对统一"。在政务和公共服务方面，“破解因现有行政区划分割而造成的行政管理和公共服务的不均衡性。通过区划调整进一步理顺市、区两级体制机制，推动基本公共服务均等化，优质公共资源更多投放到外围新城”。

总体来看，Z市在2021年进行的市辖区重组是市级政府在综合考虑市辖区不合理设置引发的系列问题后，借助行政区划调整重新优化城市空间布局的科学举措。趁着此次调整，Z市政府也终于找到了解决撤市设区20年来“过渡期”不断延长这一问题的契机，下定决心将S区完全融入主城区的发展中。在撤市设区后的 20年发展进程中，虽然目前S区融入Z市的步伐正在经历由慢到快、从小到大的转变，但在事实层面仍然存在很多尚未理顺的体制问题。

五、案例检验：S区撤市设区全过程的府际互动逻辑

Z市撤县（市）设区从最初设想、实施以及后期逐步解决遗留问题，前后经历30年，其间伴随着多次行政区划调整以及后撤县（市）设区时代的区域融合发展问题。在S区撤市设区的三个阶段，纵向府际博弈与调适策略亦表现出明显的差异。在第一阶段，虽然面临来自原S市的阻力，但Z市快速解决了矛盾并理顺了体制，目前第一次并入的区域已完全实现与主城区的融合发展。在第二阶段，为尽快完成撤市设区，经过谈判协商，保留了S区大量的自主权，虽然调整过程较为顺利，但市、区两级财权不清等问题至今仍在影响着S区融入主城区发展的步伐。在第三阶段，市级政府以一种十分强势的姿态，完成了将原S区分设为新S区和Q区的调整，市、区两级政府逐渐就区域总体发展规划达成一致。

总体来看，在S区撤市设区的前、中、后三个阶段，纵向博弈过程是在组织逻辑、激励逻辑、目标逻辑等多重逻辑的交替影响下展开的，并在治理实践中分别表现为居于主导地位的上级权威、事实存在的下级弱自主性和必须兼顾的稳定与发展。这里将借助S区撤市设区三个阶段中纵向府际博弈与调适的微观细节，探究上下级政府行为的主导逻辑变迁及其对撤县（市）设区和区域融合发展的具体影响。

（一）指挥——服从：上级权威不可违抗

从Z市撤市设区前期的行政区划调整过程来看，在面对重大结构性变革时，下级政府虽然能够同时采取发文、会议等正式手段与谈判、游说、协商等非正式手段向上级政府表达利益诉求，但下级仍在很大程度上遵循上级命令。因此，不同于已有研究普遍认为的，在“强县弱市’模式下的撤县（市）设区调整中，下级政府拥有一定谈判优势，在本案例划出三个镇、撤市设区、市辖区重组以及Z市未果而终的行政区划调整请示中，都强烈体现出上级权威的主导地位，上级的“意思”直接决定了调整的方式与区域发展走向。

尽管Z市有十分强烈的扩大行政辖域的需求，但能否成功完成调整，首先取决于省政府的意愿。在第一阶段，尽管Z市政府对于行政区划调整的需求十分急迫，但是省政府多次回避其请求。这可能与当时主推撤县设市的宏观政策导向和发展县域经济的时代背景有关，在发展县域经济还是撤县（市）设区优化省会城市发展空间之间，省级政府选择了前者。

而在划出三个镇的调整中，在得知将要划出三个镇归为Z市时，原S市很多干部对之表示不理解。例如，当时在省政府任职的一位老同志甚至直接给时任Z市市委书记打电话说：“同志，你们为什么要把三个镇都划走啊？我不听你们的汇报，就是坚决反对你们这样做。”然而，虽然外部干扰确实对第一阶段原S市三个乡镇并入主城区的调整计划造成了一定的影响，但在“居于主导地位的上级权威”之下，地方政府依然总体上遵循上级意见开展工作。时任Z市市委书记专门找到Z市市委副书记、S市市委书记等主要领导谈话，明确表明：省委、省政府和市委、市政府已经决定进行区划调整，希望他们做好工作，回去研究一下，但研究的内容不是要不要调整，而是研究如何把这件事情搞好。

可见，在上述调整案例中，科层组织行为的主导逻辑是组织逻辑，即在严密组织系统中的科层政府根据自身层级、职权定位，按照既定目标完成任务。尤其是在当前的体制环境下,“上级指挥下级”“下级服从上级”表现得更为突出。在Z市行政区划调整的各个阶段，尽管下级政府可能基于自身利益的考量，曾经通过正式或非正式的手段向上级提出相左的意见，但由于处在委托代理关系中的上下级政府在结构上处于不同地位，拥有不同权力，下级政府作为上级政府的代理人具有按照要求完成任务的责任。只要上级有足够的决心，下级就只能在总体上服从上级的决定。

（二）激励——谈判：下级发挥弱自主性

行政区划调整不仅是对行政边界的重塑，更是对权力配置、资源分配的结构性调整，由此引发的利益格局变迁不容忽视。所以，尽管上级政府拥有绝对权威，但为了确保政策平稳落地、提高下级政府的积极性，它往往会给予下级一定的谈判空间，以缓和利益冲突。上下级政府通过协商、谈判最终达成一致的行为，正是上级政府基于激励逻辑达成妥协以及下级政府弱自主性共同作用的结果。在Z市30年的行政区划调整实践中，事实存在的下级弱自主性引发的政策修正具体体现为回撤三个村以及20年的“过渡期”。

在划出三个镇、回撤三个村的案例中，原S市基于自身的发展需求向Z市提出了回撤三个村的请求。但与此同时，S市也做好了上级不同意这一要求的准备，表示将会做好有关部门和三个村群众的思想工作，坚决执行省市两级的决定，确保行政区划调整顺利实施。可见，虽然当下级政府明确感知到利益受损时能够通过协商、沟通等方式阐明自身诉求，并有可能得到上级政府的利益让渡，但利益让渡尺度的最终决定权仍然在上级政府。在撤市设区的过程中，S市的态度起初并不积极，时任S市主要领导甚至认为再过几年经济完全可以赶超Z市，存在“宁做鸡头，不做凤尾”的思想。而协商之后确定的“三不变”政策，最终促成了撤市设区的完成。

不论是回撤三个村还是撤市设区的“三不变”政策，都体现了下级政府事实上存在的弱自主性，即通过政策倡议影响行政区划调整的最终方案。这也是上级政府基于激励逻辑给予下级政府一定谈判空间的生动表现。但是，既然行政区划调整相较于一般组织任务更加规范，一般不会轻易改变，为什么在Z市的行政区划调整实践中上级还是会被下级提出的要求影响，最终改变原有的执行计划？如果从中观责权利匹配的视角去理解，就不难解释这一问题。与一般官僚制强调的纵向间责权利对称不同，中国各层级政府间的责权利体系是不对称的，越是下级，责任越大，权力利益越小。这种责权利不匹配的体制特征使得下级政府在促进当地经济发展时往往缺乏充足的资源。因此，上级政府有时会通过下放一定的权力，给予一定自主性空间的方式激励下级。作为委托方的上级政府往往能够通过设计合理的激励政策促使下级政府形成一致的目标，而代理方则会在激励的影响下采取行动。为了实现跨江发展的总体目标，Z市在行政区划调整问题上做出了大量的取舍，但逐步扩大城市范围、寻求新的发展空间始终是一以贯之的目标。在这一目标的指引下，作为委托方的Z市根据自身需求给予S市(区)不同程度的谈判空间，进行不同强度的激励，从而达成城市“扩容”的关键目标。因此，从表面上来看，下级可以通过政策倡议获得事实上影响上级决策的机会，但这实质上是上级政府基于自身利益与目标、在激励逻辑下主动为下级创造的可变空间。

（三）稳定——发展：共同利益缔造有效行动

行政划调整作为一项涉及方方面面的系统工作，如果贸然推进，可能会损害部分既得利益方，引发相关利益群体的不满，甚至发生群体性事件，这在以往的调整实践中已经多次出现。撤县（市）设区作为一种治理手段，本身具有很强的以调整促发展导向，但确保稳定也是必须兼顾的目标。然而在某些情境下，推动发展可能产生的不稳定因素与追求稳定可能带来的延缓发展之间，存在现实的矛盾。因此，稳定与发展两大基本目标的优先级排序也进一步决定了政府是否会选择通过撤县（市）设区这一治理手段来解决现实问题。

Z市30年的行政区划调整过程，充分体现了稳定与发展两大目标的微妙平衡。对于上级政府来说，其最终目标是顺利实现行政区划调整，促进区域经济发展；而对于下级政府而言，履行好上级下派的任务、确保地区稳定与兼顾地方发展同样重要。上下级政府在发展与稳定两大目标上的一致性形成了双方利益的交叉地带，进一步促成以共同利益为基础的合作关系。反映在实践中，在1991-1995年未果而终的行政区划调整中，1993年Z市主要领导曾专门赴C市征求意见，但“C市的同志反响很大，很难做通工作……（他们认为）工作做不好影响C市经济社会发展是大事，他们的意见，哪种方案都不如不调整好”。显然，地方激烈反对调整并将其视为影响经济发展和社会稳定的大事，是造成此次调整计划被省级政府直接否定的重要原因。此外，在1996年三个乡镇划入Z市的过程中，市领导就曾经对三个乡镇的干部明确表示:对他们的工作没有其他任何要求，只有一句话，那就是稳定，稳定压倒一切。因此，三个村对于是否撤回S市也没有召开村民大会进行集体表决，就是考虑到如果组织村民大会后村民意见对立，更会影响安定团结的大局。对此，某村干部就表示：“如果稳定出了问题，我就真成罪人了。”

就此来看，在行政区划调整过程中，追求稳定与发展的平衡就成为贯穿各级政府的主要目标：市级政府能够通过让渡部分权力保持行政区划调整过程的稳定，进而达成发展的最终目标；下级政府也能够在调整工作中尽力确保稳定的同时向上争取更大的发展空间。上下级政府就是在这样一致的目标逻辑下相向而行，从而达成一致，最终完成行政区划调整。

行政区划调整是解决城市发展过程中现实问题的一种手段，没有发展的需求就不会开启行政区划调整，因此这里探究的区划调整案例更加凸显的是发展目标。Z市最近一次上下级政府共同追求发展目标的行政区划调整是 2021年的市区行政区划重组。在“办好一个会，提升一座城’这一共同目标的指引下，市、区两级政府都积极抓住历史机遇，高标准推进沿江区块、沿江平台、国际性场馆建设，构建现代化综合交通运输体系、完善公共服务和国际化服务设施。2021年将S区分设为两个市辖区的调整也体现了Z市谋求高质量快速发展的决心，并且得到了S区的支持。值得注意的是，思想观念的转变以及共同目标的设立是S区与主城区同城化发展走上正轨的关键因素。

从利益多元化的视角去分析Z市行政区划调整以及后续的融合发展问题就可以发现：当上下级政府形成共同利益时，就能顺利推进并完成既定目标;而当双方利益存在明显纷争时，合作就难免面临阻力。上下级政府的共同利益是在兼顾稳定和发展这两个基本目标下形成的。各级科层组织都有追求稳定和发展的目标，而目标的完成需要依靠上级政府的支持与下级政府的配合。上下级政府在追求利益的过程中实际上存在一种相互依赖关系。因此，Z市行政区划调整与区域融合发展能够在历经曲折后最终推进，是共同利益导向的结果，其背后遵循的是互动模式下权力均衡与目标达成的科层治理逻辑。

六、研究结论

从行政边界调整到撤市设区，再到区域融合发展遇阻后的市辖区重组，Z市与S区两级政府30年来的生动互动过程，为认识中层政区行政区划调整以及后续融合发展过程中的府际博弈与调适，提供了丰富的经验材料。尽管大量研究基于行政发包制相关理论，对不同场景下的纵向府际关系进行了讨论，但是由于行政区划调整任务的特殊性与复杂性，这一理论框架并不能很好地直接解释行政区划调整中的府际博弈与调适逻辑。因此，本研究在行政发包制的基础上结合事实经验，构建了一个理解中国中层政区行政区划调整中纵向府际博弈与调适的分析框架。具体来看，组织逻辑下的府际博弈表现为居于主导地位的上级权威，在“命令一控制”的科层制中作为代理人的下级政府直接听命于上级政府。激励逻辑下的府际博弈表现为事实存在的下级弱自主性，下级政府能够基于自身利益与上级政府展开协商、谈判以寻求更大的发展权限。与常规治理情境下的行政发包制不同的是，下级政府在行政区划调整中的自主性受到很大压缩，基本无法通过上下级之间的信息不对称谋取自身利益，而只具备政策倡议权。实际上，这一可变空间的“制造者”仍然是上级政府：在“行政层级不对称的中国政治系统中，上级政府能够通过给予下级政府一定的自主权达到激励的效果。此外目标逻辑下的府际博弈表现为必须兼顾的稳定与发展，上下级政府在兼顾稳定与发展这一共同的目标导向下形成共同利益，进而开展合作。

在Z市30年的行政区划调整历程中，还存在一个有趣的现象，即Z市随着市域面积的扩大，在获得更大发展空间的基础上实现了辖域经济的快速发展，同时也变得越来越强势，区县的自主性和谈判空间不断被压缩。因而，纵观Z市30年行政区划调整历程，其中府际博弈逻辑的变迁以及调整形式的演变亦受到府际关系从“弱市强县”向“强市强县”转变的影响。当然，上述变化也与党的十八大以来中央和上级权威不断强化的整体环境有关。

撤县（市）设区并非一蹴而就，而是蕴含丰富府际博弈与调适、随着区域发展情况不断演进的过程。现有研究只关注了撤县（市）设区在某一阶段的动因或成效，鲜有关注调整的完整过程及其背后的逻辑与机制。在调整的不同阶段，上下级政府遵循不同的主导逻辑进行策略选择，进而形成了不同程度的服从、合作甚至对抗模式，深刻影响着区域融合发展进程。现实经验也表明，撤县（市）设区并不会直接推动新设区与主城区的融合发展。

本研究虽然基于田野调查和大量历史资料，对S区在行政区划调整及后续融合发展过程中的府际博弈与调适进行了系统考察，但是有限的史料并不能展现历史发展的全貌，也存在单案例研究的外部有效性不足这一共性问题。例如，在“弱县强市”类的撤县（市）设区案例中，纵向府际博弈就可能不会如同Z市S区的案例一样复杂、曲折。此外，需要明确的是，鉴于在涉及民族边疆地区的行政区划调整中，维护民族团结、领土完整和国防安全等“政治性”因素始终处于十分突出的位置，本研究所构建的分析框架并不完全适用于上述区域的中层政区行政区划调整分析。

来源：《上海行政学院学报》2024年第1期