陈剑：县域治理经典案例——温岭发展模式分析

温岭市作为浙江省民营经济的重要发祥地之一，县域第一个个体工商户诞生地，近年来在复杂的外部环境下实现了经济社会的稳步转型与高质量发展。2025年，温岭全市实现生产总值（GDP）1468.50亿元，同比增长4.8%，人均生产总值达到 122536元，展现出较强的经济韧性。

县域治理“温岭模式”是浙江省温岭市在长期实践中探索出的一套兼具民主深度与治理精度的基层治理体系，以民主恳谈为核心，融合数智赋能、多元共治等创新举措，构建起“党建引领、民主协商、数智支撑、全域参与”的治理新格局，为全国县域治理现代化提供了可复制、可推广的实践样本。

温岭的民主恳谈，自1999年诞生以来，经历了从“对话型”到“决策型”，再到与人大制度嫁接的“参与式预算”三个演进阶段。它成功将政治学中的“协商民主”理论转化为可操作的基层治理日常机制，破解了基层公共决策中“群众难参与、干部说了算、财政不透明、社会易冲突”的现实困局。

一、 历史演进：从“体制外创新”到“体制内嫁接”

温岭基层治理模式的成功，绝非一蹴而就的顶层设计，而是一个自下而上、由浅入深、不断制度化的内生演进过程。这一过程可划分为三大关键阶段：

第一阶段：对话型民主恳谈（1999年—2001年）

1999年6月，温岭市松门镇为了破解传统农村思想政治教育中“干部讲、群众听、没人信”的僵局，尝试改变说教形式，举办了以《农业农村现代化教育论坛》为议题的干群对话。 这种对话，打破“台上讲、台下听”，群众可以和党委政府班子成员面对面、不限主题地提出意见与质问。

此阶段属于信息沟通和民意疏导。通过平等对话，拉近了干群关系，缓和了沿海经济快速发展过程中的官民矛盾。

第二阶段：决策型民主恳谈（2002年—2004年）

随着对话机制的常态化，群众的政治参与热情被点燃，要求从“有地方说话”升级为“说话能管用”。温岭开始将民主恳谈引入村镇公共事务的决策程序。

应用场景：小到乡村垃圾站设在哪、老屋怎么改，大到镇工业园规划、自来水管网扩建、镇村公共投资项目立项等。

民意不再仅仅作为干部的“参考”，而是成为公共决策的前置程序。未经民主恳谈和多数人同意的项目不立项、不推进，实现了决策的民主化。

第三阶段：参与式预算民主恳谈（2005年至今）

“决策型恳谈”虽然有效，但存在表决规范性不足、缺乏国家法治体系保障的缺陷。2005年，温岭迎来了最具历史性意义的飞跃：将民主恳谈与乡镇人大的法定职权有机结合，开创了“参与式预算”改革。

以群众最关心的政府“钱袋子”（财政预算）为切入点。 新河镇、泽国镇等率先试点，将全镇全年的财政预算草案完整印发给普通公众和人大代表，通过民主恳谈会、听证会进行逐项辩论、修改，并赋予乡镇人大正式的“预算修正权”和“表决权”。

这标志着温岭民主实践从早期的“体制外探索”，成功融入到我国人民代表大会制度这一“体制内网络”中，实现了协商民主与根本政治制度的完美嫁接。

二、 温岭县域治理的核心支柱

温岭之所以能成为全国典范，是因为它构建了一套逻辑严密、程序清晰、具有极高可操作性的制度化治理闭环。

（一）利益平衡与“协商民主”机制

温岭模式的核心是基层协商民主。在沿海经济发达地区，工业化、城镇化伴随着多元化的利益冲突（如劳资纠纷、环境污染、土地征用等）。

温岭通过搭建“民主恳谈会”，让地方政府、普通选民、民营企业家、工人群体等不同利益主体坐到同一张桌子上。各方在程序保障下进行平等的理性辩论、信息质询和利益博弈，使公共政策最大程度寻找到了“最大公约数”，避免了对抗性冲突。

（二）财政权力重构的“参与式预算”

政府怎么花老百姓的钱，是检验治理现代化最核心的试金石。温岭的参与式预算改革实现了四个转变：

1、预算编制从“封闭”到“全透明”

打破“内定”习惯，将预算细化到具体项目、具体金额，向社会公开。

2、审查主体从“走过场”到“实质审查”

普通公众、人大代表、专家学者组成“政策网络”，可以就办公费用高、民生支出低等问题提出尖锐质询。

3、制度赋权引入“预算修正案”

如果代表们认为某项开支不合理，有权联名提出修正案，由人代会差额表决通过后，强行修改政府的财政规划。

4、数字赋能提升“四权保障”

步入数字时代，温岭将线下恳谈与数字化相结合，极大地保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）激活地方国家权力机关的“人大赋能”机制

在传统基层治理中，乡镇人大往往面临“一年开一次会，开会举举手”的边缘化困境。温岭改革的最成功之处在于激活并赋能了乡镇人大。它通过预算审查、质询、修正和决议等法定程序，让地方人大代表真正挑起了监督政府的担子。代表们因为手握真正的财经制约权，其独立性和责任感被大幅激发，重塑了县乡两级的权力结构与权力制衡关系。

三、 为什么温岭能成为县域治理的经典？

温岭县域治理经验之所以能生根发芽、历久弥新，并在全国县域治理中脱颖而出，其背后的深层动力和发生学原因包含以下几个必然因素：

（一）经济基础：民营经济活跃激发了“纳税人意识”

温岭是中国股份合作制经济的发祥地之一，改革开放后中国县域第一个个体工商户就产生在温岭，民营经济与中小企业高度发达。

1、利益自主

温岭的财富绝大多数由民间创造，而非依赖上级财政拨款或垄断资源。民间拥有独立的经济地位和清晰的产权意识。

2、诉求转变

随着企业的发展和居民财富的增加，老百姓和企业家开始具有了强烈的“纳税人”意识。他们高度关心自己交的税变成了怎样的公共服务、路修得好不好、环境治理得如何。这种蓬勃的民间内生需求，构成了温岭推行民主恳谈、参与式预算的坚实社会土壤。

（二）关键少数：富有改革担当的“政治企业家”团队

温岭的创新离不开一代又一代地方党政干部的政治勇气与智慧。

从最初顶住压力尝试“干群对话”的宣传部、乡镇主官，到后来主动放权、把预算交由人代会严格审议的市委、市人大领导班子，他们不墨守成规。面对改革过程中的政治风险、效率质疑和复杂局面，他们选择用更加法治化、制度化的民主程序去解决问题，展现了高超的县域治理智慧。

（三）结构基础：规避了“镇财县管”，保有独立财政支配权

在我国许多地方，为了加强防范地方债务和规范财务，实行了“镇财县管”制度，这无形中削弱了乡镇一级的财政自主权。

温岭在改革期间，较好地保留了乡镇金库的独立编制与运作结构。乡镇政府拥有实实在在的项目决定权和资金调配权，这使得在乡镇一级搞“参与式预算”具有真正的实质意义。如果乡镇财政空洞无物，那么再多的人大审议和民主恳谈也只会沦为缺乏实际内容的“空中楼阁”。

（四）制度韧性：不游离于体制之外，完美契合国家法治轨道

许多基层的治理创新往往“人走政息”或者因为合法性不足而流产。温岭模式最难能可贵的地方在于，它在发展到一定阶段后，极其敏锐地抓住了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予人大的预算审查权。

通过将民意恳谈与人大会议相结合，将散在的民间协商转化为国家权力机关的法定意志。这种“旧瓶装新酒”的精妙设计，既没有破坏原有的政治秩序，又极大丰富了民主内涵，从而获得了制度的合法性、稳定性与超长的生命力。

四、 治理成效：经典案例的现实价值与示范意义

温岭县域治理不仅改写了地方微观生态，也为我国国家治理现代化贡献了宝贵的基层样本。

（一）提升了财政资金的民生契合度与使用效益

实行参与式预算后，温岭改变了过去财政资金向“政绩工程”、“面子工程”倾斜的积弊。

以新河镇早期试点为例，在人代会上，代表们通过行使预算修正权，强烈要求政府压缩基本建设开支、削减干部出国与外出考察费用，强制将资金挪用到全镇自来水管网改造、农村校舍修缮和公共卫生等民生刚需上。二十年来，温岭共有12万余人次参加了2400多场预算民主恳谈，累计促进政府调整预算近50亿元。每一分钱都真正花在刀刃上、花在民心上。

（二）从根本上化解了基层矛盾，构建了高韧性社会

传统的基层管理由于缺乏公开透明的沟通渠道，经常出现“政府做了好事，群众不领情、反上访”的现象（如垃圾焚烧厂立项、征地补偿等）。

温岭通过民主恳谈，把矛盾和博弈前置到决策之前。政府提前把账本、规划摊在桌面上，让群众算清账、提意见、提方案。信息充分公开与对等辩论消除了解疑与不信任，实现了从“硬性强制管理”向“柔性合作治理”的转变。温岭长年保持社会和谐稳定，正是得益于这种极具韧性的民主化沟通机制。

（三）实现了从“一地盆景”到“省级标准”的制度辐射

温岭的成功已经远远超出其地理边界。在浙江省人大等上级部门的大力支持下，以温岭20年的民主实践为蓝本，提炼升华，正式创成了《公众参与政府预算审查工作指南》省级地方标准。

这标志着温岭经验成功实现了标准化输出，由台州的一处“基层盆景”演变为可供全省乃至全国跨区域复制推广的通用“治理绿洲”，为更广范围内的公众有序参与政府预算审查提供了全流程、可规范的行动指南。

结语

浙江温岭市之所以成为中国县域治理的经典，是因为它提供了一个在发展中推进民主、在民主中优化治理的绝佳样本。

它以经济发达沿海县域的民间诉求为源动力，以体制内的制度包容与政治担当为护航，用“民主恳谈”解决社会协商问题，用“参与式预算”解决核心财经权力监督问题，最终在人民代表大会制度的法治轨道内实现了基层民主的伟大跨越。

温岭的实践深刻证明了：社会主义协商民主扎根于中国基层土壤时，不仅具备极高的制度行得通、走得远，更能切实转化为提升人民福祉和国家县域治理现代化的澎湃生产力。

来源：常态发展