杨涛：新南巡时代需要调整改革重点

1992年1月18日，已经卸任领导职位的邓小平到深圳等地进行视察，并且发表了一系列言论，对于当时稳定改革开放道路起到重要作用，这通常被人们称为影响当代中国市场化改革命运的“南巡讲话”。

无独有偶，2013年12月，新上任的习近平总书记同样来到深圳和广东等地调研，释放的改革决心令国内外各界所瞩目，有鉴于当前也面临邓小平南巡时的改革困境，所以这被许多媒体称为“新南巡”。

回顾历史，第一次南巡所处的社会背景，是计划体制的复归思潮愈加严重，同时对改革开放道路的质疑也喧嚣甚重。这次南巡所解决的核心矛盾，表面上看，是要不要市场的问题，实际上则是政府与市场边界的重新划分，是用市场机制支撑强政府的出现。相比而言，新南巡面临的背景矛盾更加突出，表面上看，有经济结构失衡、经济增速下滑、两极分化严重、官僚主义与腐败并行等诸多困扰，实质上看，则是公众对于政府行政权力扩张的担忧，迫切需要解决的，是政府职能的边界约束问题。

首先，1994年以来的改革，之所以在经济增长方面取得重大成就，很大程度上要归因于政府主导型的改革发展模式。就此意义上看，这一时期的改革是明确了以市场机制服务于“做大经济蛋糕”的思路，在此过程中政府功能全面得到强化，这反而与改革初期有所区别。以最能体现政府边界的财政税收规模来看，1979年国家财政收入占GDP的比重为28.2%，此后一路下滑至1995年的10.3%，然后逐年回升，2008年后回到20%以上。如果考虑全口径的政府收入，那么政府部门在初次分配中所占的资源比重，已经到了超出合理边界的地步。由此看来，两次南巡的目的虽然都是强调继续深化市场经济改革，但是其内涵却截然不同。1994年南巡下的改革，是对上世纪80年代“放权让利”型改革的收缩，是“政府为主、市场为辅”的传统东亚型模式的确立。新南巡下的改革，则应当转变过于扭曲的分配格局，走向“市场为主，政府为辅”的改革路径。

其次，在明确了新时期深化改革的内涵之后，则需认识改革的推动机制问题。可以说，任何成功的改革，必然是因为符合多数人的利益，有些改革陷入误区，也是因为并未充分体现多数利益相关者的诉求。以金融改革为例，一种不好的现象，是金融创新成为部分行业、机构谋取超额利益的工具，而非真正服务于企业和居民的金融需求，服务于实体经济中多数人。当前要继续深化改革，关键不在于社会精英的顶层设计，也不应该由政府以改革的名义涉足于方方面面，这不仅因为顶层设计又陷入计划模式的怪圈，也为避免使政府担负过多的职责而变成改革的阻碍者。应该说，新时期的改革不应是政府和精英设计出来的，而应是多数公众选择和走出来的。就此而言，深化改革不是造出轰轰烈烈的新运动，也非少数精英的专利，而是应该设计出合理的机制，使得多数利益相关者，都在改革方案的事先、事中和事后参与进去。

另外，中央和地方的分权问题，是历次重大改革的焦点。例如，在上世纪90年代初期的中央财权一度弱化，以1994年分税制改革为界，到进入21世纪，中央政府在财权、事权等诸多方面又逐渐体现出集中性特点。当前，地方政府在推动城镇化过程中承担了日益繁重的任务，地方投资功能不断强化，使得现有的财政与金融管理体制逐渐无法适应。在此情况下，改革和发展多层次的金融管理体制、财税管理体制，显然是目前处理中央和地方关系的重要环节。当然，也有人担心对地方过度放权，会导致地方负债、金融风险、重复投资等问题的加重。然而，只要下决定推动两方面制度改革，这些都应是可控的。一则，努力使地方官员的政绩与GDP脱钩，围绕就业、地方公共服务等衡量指标，为地方官员设定一套合理的政绩考核指标，引导地方政府跳出投资惯性，在人力资本投资、技术进步、居民消费和福利等方面开展有效竞争。二则，在地方层面上逐级试点政府政策的公共选择机制，使政府经济行为受到地方公众的有效制约，这样显然会逐渐消除地方政府行为的“失控”现象，减少诸如政府投资中低质量的路桥建设、低效率的地铁项目等。

在习总书记的新南巡过程中，不仅表达了继续改革的信号，而且身体力行地表现出改革官僚作风的决心。应该说，官僚主义、形式主义和封建习气，仍然顽固地扎根在当代社会的肌体中。媒体和公众对于南巡的重视，寄托了人们改变现状的希冀，但不得不提的是，也表明了对于人治的心理依赖。1994年的南巡，只是特殊时期的特殊手段，而在一个现代化的社会中，依靠法治显然是更加重要的。现代中国社会需要的清明环境，不应是少数精英所带来的，而是常识性的法制规则所创造的。就此意义上看，我们反而希望这种形式的巡视，在经济社会中的影响力逐渐弱化为好，从而体现出改革与社会发展的稳定性。当然，无论是政府、企业和社会上，当前都有许多“不正之风”，这要靠法治来解决，并非一日之功。但是，一个重要的出发点和有力武器，就是公开透明。只要越来越多理应公开的信息放到阳光之下，公共约束的力量自然会带来新气象。例如，就讨论多年而进展缓慢的财政支出绩效评价来看，要真正发挥作用，把结果向全社会公开是最有效的做法。如2011年审计署就把部门绩效报告通过网站和媒体发布。

最后，在新南巡时代，不能把改革仅限于各方利益的权衡上，而且需要重树市场经济道德伦理，促进精神文化层面的改革。市场经济不仅是经济的，更是伦理的，它是以人为本的经济，是多赢的经济。在多年的时代动荡中，传统文化的许多精华被我们放弃了，外来文化的优秀之处也没有充分借鉴，以至于在文化和价值层面出现了许多空白和过于功利主义。所谓文化层面的改革，不是通过发展文化产业带动多少GDP，不是流于形式的口号，而是从传统文化和现代文化的继承发扬中，寻找道德的标准。从市场伦理学的角度来看，就是在改革通常难以达到共赢的情况下，使得多赢成为新的市场经济认同点。

总之，在第一次南巡的21年后，要走出当前的经济困局，需要把经济动力从外部转到内部，构造一个市民社会、消费社会，这需要经济和社会制度的二次改革。作为合理的改革主线，政府应该作为改革的促进和服务者，而不是过去意义上的全面主导者。