木然：只有限政才有真廉政

廉政治理属于善治，是公共治理的重要组成部分，其贯穿着参与原则、透明原则、责任原则、回应原则，治理模式也多种多样。廉政治理需要大环境，也需要小环境。没有大环境，廉政治理就会扭曲变形，流于形式。没有小环境，廉政治理就落不到实处。大环境决定小环境，没有大环境，小环境即使是好环境，也会向坏的环境转化。大环境就是宪政民主制度，小环境是体现宪政民主制度的具体运行机制和条件。

廉政治理是一个老问题，也是一个新问题。说是老问题，就是廉政讲了几千年，几千年的廉政治理都走进了死胡同，讲廉政治理最多的时候，恰恰是腐败不可治理的时候，廉政治理进入了不可治理状态。中国历史的其兴也勃其亡也忽焉的恶性周期率之所以两千年来没有跳出来，就是因为皇帝的权力不受制约和限制。黄炎培老先生对此忧心如焚，在1945年与毛泽东面谈的时候，问毛泽东能不能找出一条新路，打开廉政不可治理的死结。毛泽东的回答也是让黄老先生耳目一新，毛泽东说他已经找到一条新路，这条新路就是民主，就是人人监督政府。只有民主监督，才会出现一个廉政政府。毛泽东对这个问题的回答没有错，但是不完整。因为仅有民主是不够的，有民主还需要有限政。这不但是绝对权力会滥用到腐败上来，就是民主的权力会被滥用到腐败上来。无论什么样的权力，只要没有限政，都会腐败。没有限政的权力都是腐败的权力，没有限政的廉政治理都会被腐政所取代。

说是新问题，是因为改革开放三十多年来，中国的经济取得了举世瞩目的成就，但与经济成就相伴随的，是政治的腐败，腐败也举世瞩目。市场经济的发展并没有必然推动政治体制改革的进步，政治体制改革严重滞后，使得权力的触角进入到社会的方方面面，使得腐败也在社会各个层面扩散开来，从而使得廉政治理陷入了进退两难的地步。进使廉政不可治理，退使廉政治理成为腐败的工具甚至成为腐败本身的一部分。

在改革开放之初，邓小平就提出廉政治理的核心和关键是制度。他在1980年的《党和国家领导制度的改革》中就说过，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向制度的反面。制度是廉政治理的大前提，也是廉政治理的核心内容。表面看来，在毛泽东的那个时期是最廉政的时期，实际上邓小平讲这句话的意思，是指毛泽东那个时期也不是廉政最好的时期，甚至更坏。在那个时期，特权把腐败掩盖下来了，谁也逃不出绝对权力绝对腐败这个魔咒。在绝对权力之下，廉政治理采取了群众运动的方式，采取了反对党内走资本主义道路当权派的方式，采取了高扬道德主义旗帜的方式，这些治理方式有震慑作用，但作用有限。运动式反腐、运动式廉政只会导向“腐政”。

在没有制度及时跟进的情况下，党风廉政建设的作用是有限的，通过党风廉政治理的功能也是有限的。在这种情况下，廉政治理的实质就变成了大大小小的、各种不同形式的德治，这是中国历史上以德治国的现代版本。在西方，曾经有美德的时代是最黑暗的时代，在中国也同样如此。以德治国开不出来制度建设，开出来的都是好人政治、强人政治、好人政府，好人不用监督，不受监督的好人最后都变成了阿克顿所说的“大恶之人”，伪善之人。无论东方与西方，好人政治是把权力进行散养的政治，是使逐渐权力回归野性、充满着野性的政治。德治不是把权力关在笼子里的政治，而是把国人关在笼子里的政治。

在制度没有及时跟进的情况下，廉政治理的功能仅限于打苍蝇。即使是打苍蝇，也有是选择地打苍蝇，有后台的苍蝇也只能眼睁睁地看着飞走。道理很简单，比如，纪委在党的领导下，腐败的党委书记这只苍蝇纪委就很难打。廉政治理变成了“腐败助理”，成了腐败的帮手和打手，那些已经被媒体曝光的不受权力制约的县委书记的滥用程度远远超出了国人的想像力，这是对廉政治理的极大讽刺。

在制度没有及时跟进的情况下，廉政甚至变成了权力内斗的工具。在权力运作不秀明的情况下，普通人是难以了解权力的运作轨迹的。权力的暗箱操作使权力充满了神秘感和神圣感，普通人对权力充满了崇敬感甚至膜拜感。权力腐败的爆料，都是权力内斗的结果，也由于权力内部的爆料，并通过新老媒体进入人们的视野，才使得国人知道腐败的程度，才引起了国人的愤怒，才使得国人对权力的认识有了根本性的转变。才使得公信力下降，甚至出现了公信力的危机。因腐败曝光而后跟进的廉政治理，不但是被动式治理，而且其处理无论是什么结果，都是权力内斗的所需要的结果。权力不能在阳光下运行，廉政治理就变成了权力的平衡器、和事佬。

在制度没有及时跟进的情况下，廉政法治化治理就变成了廉政法制化治理。法治与法制，表面上一字之差，实则本质不同。法治的核心是限制权力、保护公民权利，法制的核心则是限制公民权利，保护公共权力。法治是现代政治文明的产物，法制则是传统的延续。在没有法治的情况下，廉政治理的依法治理变成了对权力的保护性治理，对公民的修理。

理论和事实对制度建设进行了双重倒逼，对廉政治理也进行了双重倒逼。美国前总统布什说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我就是在笼子里为大家演讲。”习近平总书记在2013年1月22日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话中特殊强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

廉政的实质就是限政，把权力关在制度的笼子里就是限政的具体化。人类政治历史发展的经验不断表明，权力的潘多拉之盒一旦被打开，天使般的人物都会被污染，都具有了变成魔鬼的可能性和现实性。人性的幽暗，人性恶的潜能，人的理性有限性，人性的偏见，人性的无知，都会使人误入歧途。孟德斯鸠警告后人，凡是有权力的人都容易滥用权力，一直滥用到有权力的界限为止，制止权力滥用的有效办法就是分权与制衡。阿克顿说得更直接，绝对权力绝对滥用，绝对权力绝对腐败。防止绝对权力腐败必须进行宪政建设，必须通过宪法制度进行约束。

要想进行廉政治理，以下的几个措施是必不可少的：第一，做实宪法这个大笼子，使宪法这个大笼子既能关住大权力，也能关住小权力，既能打“老虎”，也能打“苍蝇”。落实宪法，是官方与民间的共识。2012年12月4日，人民大会堂举办中华人民共和国宪法公布施行30周年大会。习近平在此次大会上指出，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。习近平还强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法是个大笼子，把宪法的大笼子做实，然后再根据宪法做实小笼子，使廉政治理水到渠成。

第二，建立官员财产申报和公示制度。党的十八大报告特意强调要积极吸取人类政治文明成果，人类政治文明成果包括西方政治文明成果，中国传统政治文明成果，马克思主义政治文明成果。但其核心是西方政治文明成果。官员财产申报，就是西方的政治文明成果的部分。在国外，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”，许多国家都已建立了比较完备的制度。已有近100个国家和地区将“官员财产申报制”入法。官员财产申报是世界上的通例或惯例。通过官员财产申报和公示，廉政治理就会有一个质的飞跃。

第三，充分发挥好网络反腐的正能量。网络是把权力关进笼子的一种形式，也是廉政治理的重要方式。网络反腐，网络廉政治理恰恰表明的是政治体制改革的严重滞后，否则网络不应该也不应当成为反腐的生力军。在网络上，人们看到了“表叔”、“房叔”、“房婶”、“房帝”、“房祖宗”、官员不雅视频，而这些内容在上网之前都有公民向有关部门举报，举报不了了之之后才挂在网络上。不过这样做的结果也有一个好处，就是通过网络倒逼政治体制改革，倒逼在现实中进行实质性的廉政建设和廉政治理。

总之，只有加强制度建设，才能从根本上推动廉政治理，否则廉政治理就会成为一句空话。