21世纪经济报道：以制度缚权破除政府不合理的利益格局

近日，中央政治局委员汪洋表示，30多年的发展形成了新的系统性利益格局，其中又有很多是政府利益问题，即将审议的机构改革方案目的之一就是破解政府利益格局。当前把大部制改革作为破解政府利益格局的手术台，并公开向社会正视政府是经济社会利益主体的一极，无疑传导出了政府勇于改革的正能量，令社会对接下来的改革充满期许。

近年来，中国尽管历经数次精兵简政的机构改革，但大都陷入了部门扩权扩编的利益博弈，致使越改革行政部门越多，越改革公权的行权边界越宽等问题。究其根因在于，之前的改革未能还原政府为自利实体的本质，及进行制度缚权和对权力与市场边界的清晰厘定，使改革变成了权力在不同部门间的并购重组，强化了政府利益本位，出现了权力利益化，利益部门化及部门利益人格化等问题。如土地财政，地方政府借《土地管理法》等，集运动员和裁判员于一身，既直接参与市场逐利级差地租，又混淆了地租与税的概念，催生房市乱象。

又如征税权，自1984年全国人大常委会授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例，及1985年又授权国务院在经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例等后，国务院获得了征税权，使目前实施的19种税收中，除个税和企业所得税外，其他税都依据国务院制定的暂行条例。而尽管2000年全国人大颁布《立法法》，第一次明确规定税收制度只能制定法律，并于2009年明确废止了1984年和1985年的授权，确立了税收的法定原则；但税收法定原则在现实中依然知易行难。政府作为一个独立的利益相对人，依然自主决定许多税种的开征和变更，强化了政府利益格局。

鉴于此，目前要有效破解政府利益格局，防止改革蜕变成以权削权的权斗博弈，关键是要把权力真正锁在制度笼子，有效贯彻权力法定原则，把清晰厘清政府与市场边界作为改革的基调和底线，以削除权力直接进入市场支配经济社会资源的权限，让权力失去在市场赋值的制度空间和自由裁量权。否则，若破解政府利益格局的改革权力依然缺乏有效的制度笼子，要使机构改革真正成为破解政府利益格局固化的手术台，将是值得慎思的。

我们认为，机构改革并非是对政府部门进行合并同类项，其核心任务应是遵循市场规律和逻辑划清政府与市场和社会的清晰边界，逐渐消除权力直接进入市场的制度土壤，让政府变身为维护经济社会主体机会公平、程序正义的主要力量。以土地财政为例，改革就需剥离政府作为土地级差地租受益人的垄断权限，尽快允许符合条件的农地和其他土地直接入市，让级差地租真正成为市场地价。又如征税权，改革的深化就是要实行税收法定原则，让全国人大真正决定征税权和税收法律变更权。而之于行政审批权，要破解政府利益格局，就需逐渐收敛行政部门的市场准入和各种审批权，政府职能真正回归到合规监管和外部性治理等领域，使市场主体在遵循法定的制度和市场秩序下，自主决定其投资决策权、定价权、受益处置权等。当前深圳等实施企业登记从审批许可向核准登记转变，无疑为下一步改革指明航向。

当然，即将启动的改革不应是对政府利益的否定，而是基于全国人大抑或暂以国务院平台，为政府和其他利益主体构建一个平等、公开博弈的权威平台和机制，并通过对博弈失利者设定一定的利益补偿，避免利益受损者用脚投票，促进各利益主体间的博弈是合作博弈。同时，把改革定位为重新厘定政府与市场边界的缚权，以权力法定和制度规范冲淡公私权基于利益的冲突与对峙。