单双祥：解放思想，着力推进体制创新，建设职能科学的法治中国

建国60多年，尤其是改革开放30多年来，我国政府改革不断推进并取得巨大成效，有力地保障和促进了我国政治、经济、文化、社会、生态各项事业的全面发展，应该肯定的是现行的政府职能绝大部分适应经济社会发展的要求。当然，我们也要认识到部分职能不明晰、少数部门不协调、效能不高同样制约经济社会发展，为了实现我国全面建成小康社会，客观地回顾政府改革的伟大成就和宝贵经验，同时也要剖析理论中漏洞，带来各种实际问题，因此，我们必须充分认识改革的艰巨性、复杂性、长期性，解放思想，着力推进体制创新，建设职能科学的法治中国，对于深入贯彻落实党的十八大会议精神，进一步提升政府效能具有重大意义。

一、政府改革历程

1、中国政府形成

1949年10月1日，毛主席宣布中央人民政府成立，1951年11月中共中央发出《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》，12月政务院通过《关于调整机构紧缩编制的决定》。随着第一届全国人大召开，中国首部宪法产生，以最高国家行政机关即国务院的成立为标志，基本上建立起了新的国家机构和政府管理体制。1954年底开始较大规模的机构精简和人员调整，努力划清各个部门的业务范围，明确岗位职责和工作关系，合理设立机构和安排人员。到了1956年底，国务院机构设置已有工作部门81个。中国政府机构职能初步明确。

2、计划经济时期政府机构反复调整

1956年5月，国务院召开会议，讨论国家行政体制的改进。10月，中共中央、国务院发出《关于国家行政体制的决议(草案)》，要求各地讨论并征集意见。将一部分行业管理、企业经营的权限，下放地方政府和工矿企业，以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的职能部门在1959年底也相应减少为59个。

这是中央政府首次大规模向地方放权。但是，由于国民经济发生严重困难，1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对国民经济进行调整，并重新强调集中统一领导，将下放的权力适当收回。1966年“文化大革命”爆发，随之而来政府机构增多，到1969年底，国务院职能部门增至79个。1970年初，国务院职能部门从79个裁为32个，其中13个部门还是划归“中央文革”及军队领导。

3、改革开放初期政府机构改革

1976年10月，国家开始摆脱“文化大革命”的十年动乱，由于面临崩溃的国民经济亟待恢复及各个方面的拨乱反正，中央政府层面的机构改革主要是开始国家机构正常的行政运行及经济恢复工作，包括安排许多老同志重新回到领导岗位。到1981年，陆续恢复和新增了48个部门，国务院共有职能部门100个，达到共和国历史上的最高峰。1982年随着党和国家工作重心的转移，计划经济条件下形成的高度集中的行政管理体制已经不能适应新时期社会主义现代化建设的需要。国务院率先进行机构改革。国务院职能部门由改革前的100个减少到61个。

4、市场经济时期政府机构改革

1988年党的十三大明确提出了政府机构改革的任务。七届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。第一次提出了转变政府职能的目标。转变政府职能的核心是政企分开、下放权力。国务院组成部门由45个减少为41个，国务院直属机构由22个减少为19个，国务院办事机构由4个调整为5个。1993年根据党的十四大精神进行。十四届二中全会审议通过了党政机构改革方案。这是第一次在党的中央全会上讨论通过机构改革方案。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简统一效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能，根本途径是政企分开。国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构从原来的86个减少到59个，国务院非常设机构由85个减少到26个。1998年按照党的十五大精神进行，是改革开放以来机构变动较大一次改革。这次改革的目标是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府职能。经过改革，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设司局机构减少215个。2003年随着改革开放和现代化建设的不断推进以及我国加入wto世贸组织，我国的政府职能还存在与之不相适应的突出矛盾和问题，需要通过改革加以解决。十届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。这次改革的重点，部分职能调整，强调监管职能和加强宏观调控职能。经过这次改革，国务院组成部门设置28个，减少1个。2008年通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。《国务院机构改革方案》针对当前存在的突出矛盾，提出了这次国务院机构改革的具体意见。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个。

二、 60多年来政府机构改革的主要成就

回顾中国政府机构60多年来的历程，我们可以肯定许多成就和经验。从战争废墟旧中国逐渐形成中央人民政府，彻底地改造了长达几千年旧封建政权及机构，为中国新民民主社会主义的建设，提供了人民当家作主的政权保障。尽管当时面临各种困难和治国理政经验不足的情况，难免出现机构繁多、层次复杂却又分工不清、人浮于事的现象，再加上缺乏足够的管理人才，这种状况自然会长期影响此后的机构的变动，随着经济建设和各项事业的发展，使得政府机构体系一开始就会呈现为扩容增长。随后进行的政府机构改革，主要包括“精简放权”和“集中收权”反反复复过程，而中央对地方权力的收放，基本根据国民经济总体运行状况。也就是说，当经济运行需要发挥地方主动性、积极性之时，中央政府就对地方适当放权，而国民经济发生偏离时，中央政府就收回权力，以求更加充分、有效率地利用有限的资源，集中力量度过难关。在中国这样大一个国家当中，如何进行中央和地方分权的改革，至今仍然需要努力，但是这多机构改革和放权探索，表明了中国共产党人执政不久，就对中国治国理政如何进行适应发展的需要，尤其对今后的政府机构设置和行政体制改革，提供了许多有益的经验和启示。

1、政府机构不断优化。从几次机构改革可以得出，机构在改革中的精简幅度是很大的。由于各种历史原因机构反反复复出现增加，但总的来说，机构总数还是不断下降的，机构少了，人员就会相应减少。可以说上层机构和人员精简取得相当成效。同时，机构编制精简调整的过程也是机构编制不断优化的过程。几次机构改革的一条主线，就是要不断适应我国市场经济规律，大量裁撤直接管理经济的部门，撤并专业经济部门和管理交叉重复或业务相近的机构，撤销和规范大量的议事协调机构和各种领导小组，不断加强宏观调控、社会管理和公共服务部门机构设置等，政府组织机构日趋合理规范。特别是党的十六大以来，根据精简、统一、效能和依法行政的原则，按照决策、执行、监督相协调的要求，进一步调整了机构设置，理顺了部门分工，优化了政府组织结构。

2、政府管理方式发生了转变。改革开放以来，随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府职能中的经济职能在管理方式上或管理角色上发生了转变：①宏观调控。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。②提供公共产品和服务。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。③市场监管。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。然而，在计划经济时期下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理。政府在经济管理方面扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的功能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府在经济职能上的管理方式由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革，政府的公共管理权限和国有资产出资人权限分开，政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式发生转变。事实证明，把政府的经济职能中发展决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，政府管理经济在方式发生了转变，更有利于社会经济的发展。可以肯定，政府管理经济在方式发生了转变是正确的。但是政府管理经济的方式或者说政府管理经济的角色发生了转变，不等于政府职能发生了转变。

3、政府依法行政全面推进。1982年我国颁布的宪法到如今全国人大按照宪法的规定制定了行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法等300多部法律，我国规范政府行为的法律体系初步完善，30年前党的十一届三中全会提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的目标正在逐步实现。各级政府逐渐把推进政务公开作为落实人民群众知情权、参与权、监督权的重要举措。政府部门把本部门行政管理的职责范围、工作内容、工作程序、工作标准、工作期限、责任追究办法、监督办法等向社会公开明示，规范行政行为，接受社会监督。近年来，我国乡镇和县一级的政务公开工作逐步走向规范化轨道，市（地）和省（部）级机关政务公开工作正在全面展开。政务公开工作机制日趋健全，内容更为规范，形式不断丰富，监督保障更加有力。政务公开已成为各级政府施政的一项基本制度。

4、政府行为进一步规范。随着改革深化，一是中共中央意识到把科学民主决策作为各级政府工作的一项基本准则，不断完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。地方各级政府按照党中央、国务院的要求，积极探索并建立健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度、社会听证制度、决策责任制度等，取得了明显成效。二是各级政府及其职能部门在接受人大、政协、司法和社会各方面监督的同时，加强政府行为的层级监督和监察、审计等专门监督，强化行政责任追究。三是提升政府工作人员素质。改革开放以来，人事管理和干部制度改革逐步深入，废除了领导职务终身制，干部革命化、年轻化、知识化、专业化方针得到贯彻落实。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》正式颁布，2005年我国《公务员法》正式颁布实施，这是政府行为不断走向法制化的前进。

三、我国政府改革的存在认识误区和难点

不容否认，我国政府改革取得了巨大的进步，但同时也认识到还存在一些不大好突破的难点和弊端。它主要包括政府管理方式过于繁杂，行政审批项目多，行政成本增长过快，政府效能偏低等情形。从当今社会现象可以看出我国政府改革还不适应当前社会经济发展需要，客观地讲，甚至一些地方一些部门所谓改革陷入转来转去。问题在于，我们面对错误所采取的态度是不同的，一种敢于承认，积极改正，另一种不敢承认，或文过饰非，或诿过他人，甚至拒不改正。知错必改，有错必纠，是我党把国家事业不断推向前进的重要保证。正如邓小平所指出的，“我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。”建国到改革开放前二十八年，我们党检讨了“左”和“右”错误，尤其是及时纠正文化大革命的错误，给我们党指明发展方向。改革开放到现在也有三十多年，经济确实发展了，综合国力增强了，人民也得到实惠。然而肯定成绩的同时有没有错误呢？有那些错误？因此只有实事求是剖析错误，纠正错误，才能为下一步政府改革指明方向。

1、思想认识与科学法则有距离

中国政府自成立起就接受苏联理论影响，而苏联理论的本身主观意识很强，有些已经脱离科学法则，导致社会实践渐渐无法检验真理的标准。所以我国在计划经济时期，犯的很多错误也源于此。比如，在处理党政关系上，权力集中、一元化领导、社会均衡分配等等，都是从苏联人那里学来理论所产生的结果。现在还有一部分领导干部脑子里里还残留着计划经济时期的旧思想，如果人民对政府的决策不满，就说他是落后的群众，某个地方某个部门要维护自己的利益，就说他们只看到眼前利益，只看到局部利益，而自己代表党的是长远利益。一些脱离自然法则的理论成了批评社会实践的标准，所以必然要犯教条主义，官僚主义，形式主义，这种情况直到现在都有一定的普遍性，比如当前“四风”问题。改革开放以来，我们虽然对计划经济时期理论有所突破，但突破的大多数只是观点，如市场既不姓社也不姓资，股份制既不姓公也不姓私，资本主义可以用社会主义也可以用，等等。但这仅是一小部分观点的突破，并没有提升到整个思想认识的高度。过去计划经济体制，虽然有利于高度集权、政府包揽一切，最后妨碍了整个社会发展活力。从表现上来看，政府的执政地位坚如磐石，但经济发展停滞不前，人民生活得不到改善，最终还是要影响政府的形象，也正因为此，1978年邓小平提出：《解放思想实事求是团结一切向前看》。但是，问题也就随之出现了：市场经济的法则是允许人对利益的追求，而计划经济时期体制是公有制，在思想模式里恰恰不允许人对利益的追求。于是，我们面前就摆着两种思想认识：一种不允许人对利益的追求计划经济法则，另一种允许人对利益的追求市场经济法则。两种法则，思维方向不同，所以逻辑推理不同。这两种法则在中国共同存在，而政府没有认识到这里，没有好好梳理这两种法则，显然就出现很多社会矛盾。对于坚定不移走中国特色社会主义道路来说，政府改革步伐很坚难：既不能回到计划经济，也不能全盘接受西方市场经济理论，现在最重要如何将二种融合起来，这就需要新的认识，新的智慧。我们现在的问题是，遇上腐败问题或社会不公现象时，再加上两种法则又充满着矛盾，在当前的改革中还没有形成科学共识时，是导致我们思想认识混乱的直接原因。

2、职能转变陷入转来转去

建国六十多年来，中国政府先后进行了多次(1959年、1969年、1981年、1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)大规模的政府机构改革。虽然政府机构改革经历多轮，但是改革始终没有走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，尤其是市（县)级政府十分明显。

第一透过现象溯其根源，政府改革是改不合理的职能，合理的职能继续发挥作用，可是一些合理的职能为什么也随之转来转去？从逻辑推理角度讲，既然要转变职能，就存在谁决定职能，所以就有一些地方政府或一些部门领导可以随意决定职能，有了职能必然产生机构，有了机构就需要人，有了人领导就有地位、有势力，这种转变决不是个案，在现实中很有一定普遍性。我们看一看社会上出现“人事腐败问题”、“环境污染问题”、“食品安全问题”、“医疗乱象问题”、“房价不断上涨问题”、“教育乱收费问题”等等现象。这些现象仔细分析一下，追溯其根源，那个不是没有认真履行法律规定职能造成的？可以肯定地说，地方政府及各部门只要是全面务实履行法律规定的职能，上面所谓的“问题”能发生么？当然，还有一种文过饰非的思维，说什么社会发生一些乱象主要是职能转变没到位。请问到位是什么意思？汉语中到位是不是有一种固化的意思。那么请问什么样才算到位？什么时候才到位？职能转变到位就合理了？职能转变到位就不改革了？这又违背了政府改革是永久的主题。

第二转变职能，我们要问向那个方向转变？建国60多年来，从客观角度讲，我国大部分职能是合理的，符合党情、国情、世情，当然也有部分职能不合理，制约经济社会的发展，机构需要改革，职能需要厘清，但决不能用“转变”这个动词转来转去。比如在中国持色社会主义制度下，人大职能、政协职能、检察机关职能、法院职能、国防职能等等，这些能转变吗？可是，我们却天天喊要转变职能，还要加快转变，职能认识还没有搞清怎么来个“转变”？ 十三大报告，我党第一次提出转变政府职能是政府改革目标，当时历史背景从计划经济向市场经济转变。这个转变很好理解，也正确，如同思想观念转变。可是政府职能向那里转变？于是提岀政企分开、政亊分开、政金分开。我们仔细分析一下，政府职能是国家行政机关依法履职，而政企分开、政亊分开、政金分开只是政府角色转变，两个不同的概念混到一起，这就是当时最早存在的漏洞。十八大报告指出：深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这是我党第一次提岀向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。我们仔细思考一下，“深化行政审批制度改革，继续简政放权”，属于政府管理方式的转变，后面再叙述。当我们把“向推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”反向思考一下，请问什么时候政府职能不是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义？答案只有一个。无论是过去，还是现在，乃至今后若干年，中国特色社会主义制度下的宪法和300余部法律都是为创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。因此这句很有必要重新思考。我们认为中国政府自从成立之日起，政府职能一直也必须具备创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，再过一百年政府职能同样也是，根本不存在“转变”。当然，政府职能有合理与不合理之分，适应与不适应之分，科学与不科学之分。一个时期是合理的也不可能永远是合理，所以政府改革是改不合理的、不适应的、不科学的。

第三“转变职能”有悖逻辑思维和宪法精神。逻辑思维告诉我们：人们在认识过程中借助于概念、判断、推理等思维形式能动地反映客观现实的理性认识过程。首先、要搞清楚几个概念。什么叫转变？什么叫政府职能？什么叫职能？什么叫职责？什么叫政府管理方式？查阅了一些资料，翻阅了2009年最新版辞海，也在网络上进行搜索，目前百度百科是这样解释的：转变：从此到彼；在社会实践认识中，对转变理解人们普遍以水作比如，水在0度以下转变成冰，在100度以上转变成蒸汽。从概念到推理，比如转变思想观念、转变作风、转变经济发展方式、转变工作方法等等都符合逻辑思维。百度百科对政府职能解释：亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。根据百度百科对政府职能解释，我们认为有一点要改动，因为职责是职能的核心，没有职责，也就不会产生相应的功能，比如说，人大有人大的职责，随之发挥人大的职能，政府有政府职责，随之发挥政府职能。因此，政府职能的准确定义应是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责及所应发挥的功能。那什么是职能呢？百度百科的解释：事物、机构本身具有的功能或应起的作用；机构的职能一般包括机构所承担的职责、作用等内容。有了职能定义，就应该搞清楚职责的定义，职责就指某件被认为应该做的，必须做的事。从职能到职责定义看，职责是职能的核心，是根本；没有职责就没有相应的职能，职能是在职责的基础上起作用。职能是动态的，职责相对职能来说是静态的。为进一步说明职能与职责的关系，我们以人体自然科学为例，细胞是人的生命最基本结构和功能单位。不同系统类的细胞所发挥的功能不同，神经系统的细胞发挥传导指令功能，免疫系统的细胞发挥消灭异己和外来入侵的功能，神经细胞功能不能转变免疫细胞功能，免疫细胞功能也不能转变神经细胞功能，而这一切起决定性作用是细胞核。当然，细胞功能也有变化，在不同条件下，不同环境下所发挥的功能不一样。就免疫系统来说吧，分婴儿时期，少儿时期，成年时期和老年时期，尽管不同时期所发挥的功能不一样，但免疫细胞核决定免疫功能这一本质不会转变。这不正与机构职能有雷同之处么？。

所谓政府管理方式主要是政府实现其管理的手段和方法。《宪法》第八十五条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，政府如何执行好职能，是政府管理方式的问题。《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会行使下列职权：第(三)款，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；政府应该做是什么，由宪法和法律规定，是政府职能的问题。所以说，从政府职能概念到宪法规定，只有全国人大才能决定政府职能。而所谓的“转变政府职能”往往是国务院制定方案，全国人大通过，这本身有悖宪法精神。

第四政府管理方式与政府职能的区别。根据政府职能和政府管理方式两个概念，我们还要界定几个问题，一、行政手段、经济手段、法律手段等都是政府职能内政府管理方式，政府管理方式决不能与政府职能相提并论。政府管理方式可以转变。这个转变也不是乱变，而是在宪法和法律规定的基础上，釆用不同手段的变化。二、政企分开、政亊分开、政资分开、政社分开等等都是政府管理方式或角色的转变。比如说，在计划经济时期，政府既当裁判员又当运动员，这个体制一分为二地说，建国初期还是有效地推动我国向前发展；到了六、七十年代就出现越来越不适应生产力，所以要改革。改革就是把合理的留着，不合理改掉。通过改革后，政府不再做运动员了，只履行裁判员的职能，这种角色转变是正确的，改革开放以来，实践证明政府管理方式或角色的转变促进了生产力发展。而方式或角色与职能是两个截然不同的概念。若再转变职能，政府做运动员去，甚至连裁判员不做了，可想而知，这个社会秩序不就乱了吗？三、转变政府职能的初衷，重点是从阶级斗争转变到经济建设上来。仔细分析一下，阶级斗争是政治意识形态，也是立场问题。若天天以阶级斗争为纲，无法制状态的国家，也就无从谈起依法治国，更谈不上政府机构依法履行政府职能。从政府职能概念来讲，阶级斗争其本质就不是政府职能范筹。四、当前政府下放审批权限是政府管理方式一种转变，根本说不上职能转变。

第五职能转变与职能科学有矛盾。十八大报告提出一个新概念，建设职能科学是正确的，我非常赞成。既然职能科学，就说明职能有规律，有规律的职能决不能随政治意识形态变化而变化，我们一定要从主观意识决定职能，职能决定机构中转岀来。第一要遵守宪法，由人大修改国家机构和有关法律，只有人大才能决定政府职能；第二要遵循客观规律，政府机构决定职能，职能促进政府机构改革，这是唯物辩证法基本理念；决不是职能决定机构。政府职能与政府管理方式是两回事，这在很多国家有具体体现，不管那个党执政，虽说政府管理方式发生变化，但政府及各个部门履行职能保持相对地连续性。我国是一党执政，更要遵循这个规律。

第六“转变政府职能”的概述不严密。所谓政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。这个概述有几处存在质疑，一、一定时期内是一年，还是十年，还是一百年，概念模糊不清；二、政府管理范围、内容、方式怎么能与政府应担负的职责及所发挥的功能并列呢？从数学集合逻辑角度分析，政府职能应是全集，那么政府管理范围、权力运行、内容、方式只能是子集，还有一个核心真子集应该是政府职责；众所周知，政府职责是宪法和相关法律规定的，决不能随意转变。既然政府职责不能转变，那政府职能怎能转变呢？当然政府管理范围、内容、方式、角色可以转变，但这些改变不能代表政府职能要转变。我们以人体科学自然法则为例，政府职能好比人体脏腑功能，决定人体脏腑功能就是细胞核，不同类的的细胞就组成各不相同功能系统。政府职责好比细胞核，政府管理范围、内容、权力运行方式、角色好比细胞质；细胞质是可以改变的，但细胞质的变化决不会改变细胞核性质。所以这个道理不就告诉我们政府管理方式可以“转变”，而政府职能不能用“转变”一词。

因此，我们有必要对政府改革始终跳不出“怪圈”的原因进行深入剖析，有必要对政府效能进行理性的评估，并提出相应的对策，这对于下一步推进政府改革和提高我国行政改革效率具有非常重要的理论和现实意义，

四、“全盘棋”理念推进体制创新，建设职能科学的效能政府

政府改革最终目的就是使政府组织机构各施其职、各尽所能，互相依存、互相制约，政府内每个工作人员各得其位、各得其所，各得其利、各得所需。达到每个工作人员的权力与义务、工作程序、得利多少、职位高低等一系列问题用科学的制度、合理的规则规定下来并严格执行。换一个角度讲，政府改革一定要遵循客观规律，顶层设计要体现人民意愿，走群众路线；要有“以科学的思想、科学的体制、科学的机制”和高效率运用权力推进政府改革；作为顶层执政者要有“全盘棋”的理念，通过总揽全局、协调各方来着力推进；要围绕“政党善政、多党参政、人民民主、依法施政”理念深入展开。

1、明晰党政关系，厘清政府、人大、政协职能

党政关系问题是我国政治体制改革最敏感的话题，也是最难突破的政治问题。上世纪八十年代邓小平提出政治体制改革，核心是党政分开，划分事权，主要目的是提高行政效率。如何解决党政不分、以党代政的问题。首先要科学认识党政的内涵，“党”是中国共产党，是中国的“执政党”。“政” 是指国家政权机关。作为“执政党”不执政是不符合逻辑的，关键是“执政党” 如何执政，如何施行“善政”，依法执政。其次看一看《中华人民共和国宪法》第二条的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，以更大的政治勇气和智慧深化改革，依据《宪法》，朝着十八大指引的改革开放方向前进。

谈到党政关系，一般狭义地认为是党和政府的关系，往往忽略了人大、政协的存在。意识决定行动。一个没有人大、政协意识的政党不可能成为人民民主的政党。人民代表大会和政治协商制度是我国基本制度，在党的领导下，依法治国和人民当家作主的有机统一，是参与国家事务管理，行使民主权力的制度平台。可以说，在市、县级的四套领导班子中，都存在党委带领政府在忙，其它机构清闲度日，形同虚设或者做一些虎头蛇尾不怎么发挥作用和本来没必要做的事情。因此，必须认识到党对国家的领导，主要是政治领导、思想领导、组织领导，是路线、方针、政策的领导，执政党必须意识到如何“善政”，如何听取政协提出各项合理化建议，如何把党制定的方针政策提交人大机关，通过法定程序，形成国家意志或者地方政策，使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。

（1）党的职能，党的理论、路线、纲领、方针、政策，必须适应生产力发展的规律，体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求，尤其要体现推动先进生产力发展的要求，通过发展生产力不断提高人民群众的生活水平。必须促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性主动性和创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。邓小平指出：党只管党，管军队，管路线、方针、政策。作为地方党委就必须与党中央保持一致，把握政治方向，抓好党内思想工作、党的建设，要集中精力总揽全局，抓好战略性问题。这里特别要说的党委 “总揽” 而不是“包揽”，党委享受领导权力职能，不应享受政府执行职能。比如经济调控、社会公共服务、市场监管等等权力都交给政府依法执行，作为党委书记不应忙于GDP增长。在用人机制上，除了政府主要领导由党委推荐人大选举产生外，其它领导干部不应由党委推荐，一律由人大选举产生。党委所制定的方针政策，必须经过法律程序，形成国家意志或者地方政策，由政府部门贯彻执行，各级党委决不干预政府的具体事务。党选干部是党的组织原则，对于实现党的领导，贯彻党的路线、方针、政策，起着非常重要的作用。但是，必须明确党的组织原则与人大及其常委会对政府行政机关官员的任免关系。一方面，党委要切实做好推荐由人大及其常委会任命的国家工作人员的人选工作，支持人大及其常委会充分行使任免权。党委在推荐人选工作中，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见。党委应坚持集体决定推荐人选的原则，不应由党委中某个人或少数人推荐人选。

（2）人大职能。宪法和地方组织法规定人大及其常委会的职能，概括起来主要有重大事项决定权、立法权、监督权、选举权和人事任免权。凡是党委作出的决策事关国家事务的，都应由党委向人大及其常委会提出建议，或者“一府两院”向人大及其常委会提出议案，必须由人大及其常委会审议和表决，最后形成决定或决议，再由“一府两院”去执行。人大及其常委会在审议人事任免名单时，应使代表和委员充分发表意见，对多数代表和委员不同意的人选，不要硬性要求保证通过。另一方面，在人大选举时，要充分发扬民主，严格依法办事，对不合格的人选，敢于投反对票，敢于抵制在人事任免上歪风恶习；要尊重和维护人大及其常委会选举、任免结果，选举、任命的干部在任期内要保持相对稳定，确需调整的应严格依照法定程序办理。加强人大依法监督的权力，有权必有责，有责必追究，创造良好的监督环境。党委支持人大行使监督权，要为人大监督创造良好的监督环境，一方面，要支持人大及其常委会运用询问、质询、特定问题调查、撤消不适当决定和罢免等刚性监督手段，强化监督力度，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为和以言代法、以情枉法、以权压法的问题。另一方面，不能较好地履行人大及各专业委员会职责导致差错或者造成不良影响、甚至产生严重后果的，应当追究相关工作人员责任。

人大不是养老的地方，不应是政府退二线的官员，要遵循《宪法》规定，经过人民群众精选产生，他们是国家权力的枢纽。这里应该集中一大批以改善民生和追求民主为己任的社会精英，一大批精通各种专业知识年富力强的高级知识分子，一大批居安思危、仗义直言、无所畏惧的栋梁人才。他们是国家的脊梁，是民族的中流砥柱，是人民的忠实代表。为了更有效发挥人大监督职能，国家审计部门应划为人大属下，一方面，避免政府审计政府，达不到审计效果，另一面人大掌握实际审计结果，对选人用人有清晰监督权，预防腐败最直接。

（3）政协职能。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。 政治协商 是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。 民主监督 是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。 参政议政 是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

目前政协委员的产生机制是邀请制。这种被动的形式很难发挥政协委员参政议政、民主监督、参政议政的职能。所以，很有必要改革政协委员产生机制，虽说不采用人大代表的选举制，我们可以在一市或者几个市搞试点，实行自荐审批制，让那些社会责任感的名流自愿形式加入，从而，有效调动委员们的积极性。

（4）政府职能。说到政府职能，我们必须把握走中国特色社会主义道路这个前提，这就是政治方向。说通俗一点，中国政府就是走中国特色社会主义道路上的“火车头”。正如习近平指出：要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。若离开这个前提，照搬西方那一套都是错误的。所谓政府职能整体性，就像中国象棋那样，有统一性和完整性。政府是由各个职能部门组成起来统一整体，在结构上是不可分割的，在职能上相互协调、相互作用，在改革过程中相互影响。建设职能科学必须要统领政府内政治职能、经济职能、文化职能、社会公共服务职能。这“四个职能”一起抓，才能全面发展。只有推动“四个轮子”一起转，我国全面建设小康社会的奋斗目标就会更加鼓舞人心，行动步骤就会更加扎实稳妥。第一，政府是一个有机整体，政府由若干个部门所组成的。各个部门都有各自不同的职能，这些不同的职能又都是整个政府运行体制组成部分，决定了政府整体统一性。因此在社会发展过程中一定要保特相互联系，以维持政府在体制运行中协调平衡。第二，政府与社会的统一性，政府是社会存在的必要条件，同时社会的发展变化又直接影响政府改革，所以政府职能是否适应社会的发展，就看职能是否科学，是否合理。

科学设置政府机构。建国60多年来，我国发生翻天覆地变化，据国家统计局统计2011年城市人口占整个人口51.27%，1978年城市人口占整个人口只有17.9%，相比之下快翻3倍。城乡发生变化，我们的政府机构也要发生变化。假如过去一个乡镇有3至5万人，现在只有1至2万，那么很有必要实行重组；假如过去只有10万人的小城，现在增加到100万的大城市，那么政府机构相应增加。从科学合理地角度讲，行政机构设置一定要适合当地人口、经济状况、地理资源。可是在现实中，有的地方根本不考虑当地情况，只考虑自己的级别。比如某市过去只是一个县，人口只有几十万人。为了升地级市，人口数量有意拔高，还要虚设属下县级机构，随之增多了大量行政人员，最后增加当地财政负担，也制约当地发展。再比如，某县实际整个地区都是山，没有水产养殖或者水产养殖稀少，而行政机构却非要设水产行政管理部门。这种不科学地设置不是个例，有一定代表性。所以，设置政府机构要讲科学，要根据当地实际人口数量，经济发展水平以及地域资源来论证进行设置。在这里还强调的是一定要把政府级别与行政级别分开，可以说这种分开是一种思想大解放。政府级别以当地人口、经济、资源客观实际而定，市级就是市级，县级就是县级；行政级别以官员的资历、能力而定。今后厅级、部级也可以到县级政府任职。比如说华西村党支部书记同样可以享受处级或厅级待遇。作为中央要以这个点搞调查研究，科学地制定硬指标，制定新举措推进地方政府改革。

政府机构与职能有机统一。政府机构决定政府职能，而政府职能不合理反过来促进政府机构改革，这是唯物辩证法基本原理，也是系统论基本原理。比如说食品质量安全监管机构决定食品安全职能，食品安全出现问题促进政府监管机构要改革。在现实中，为什么频发食品安全事件？其病根就是机构与职能没有实行有机统一。举了简单例子说明，我国食品安全监管分多部门，就像人的手掌，分散了的手指，其发挥作用绝对小于手指握紧形成拳头的作用。今年食品安全监管部门进行了调整，形成两个部门履行食品安全监管职能，尽管进步很大，但还不彻底，没有真正意义上的机构与职能统一，只有当所有食品质量安全监管组成一个部门时，履行食品从田间到餐桌全过程、全覆盖的监管，才实现食品质量安全监管机构与职能有机统一。

实现政府机构与职能有机统一，着力两个方面改革，一方面把相同或相似的部门梳理在一起，组成合力，如企业安全生产监管。另一方面各职能部门做到专业化、法制化、职能化。

处理好政府与市场的关系。在当今市场经济时期，政府不应该起主导经济作用，近来中央决定不再以GDP论英雄是正确的。可是还有少数地方政府直接与开发商签合作协议，这本身就违背了政府职能最基本原则。作为政府说简单就是一个角色，如何做好裁判。

第一，十八大报告提出要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。我国已经形成了公有制经济为主多种所有制形式并存的格局。这是我国的基本经济制度。但问题是，以公有制经济为主多种所有制形式并存的格局中，各种所有制经济如何发展？发展的规则是什么？这是完善社会主义基本经济制度的一个重要问题。十八大明确提出了各种所有制经济“依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的制度规范。

依法平等使用生产要素是社会主义市场经济条件下各种所有制经济公平发展的基础。如何让公有制经济和非公有制经济协调发展是我们加快完善社会主义市场经济体制要解决的一个重要问题。这需要从法律上、制度上创立依法平等使用生产要素的制度环境，让公有制为主多种所有制的形式并存的制度优势充分发挥出来。

政府就是各种所有制经济可持续发展的制度保障者。我国经济总量上已成为世界第二大经济体。这当中既有公有制经济的，也有非公有制经济的，同等受到法律保护是各种所有制经济可持续发展的制度保障。我们不仅要通过制度来让更多民众分享改革发展的成果，也要通过制度来保护我们创造的财富。这是中华民族复兴的物质基础。现在问题是政府部门过多地与利益联系在一起，就不利于处理好市场与政府的关系。因此，健全现代市场体系重点是在处理好市场与政府关系的基础上解决我国市场体系发展不平衡的问题，要加快要素市场的发展和市场上层组织的建设。

第二，在市场经济环境下，政府就是裁判员，就是维护社会公平正义。现实中，市场经济的秩序主要是由“无形的手”来维持的，多数情况下，企业之间生产经营中的并不需要政府来裁决，而是靠信誉。比如俩个企业签订了一个合同，由他们自己完成。当出现了言而无信这种非常情况下，才会求助于政府。这时政府要处在公正的立场，依法裁决。假如企业之间签了合同，由政府监督下来执行，那么政府“这个有形的手”忙都忙不过来，这就不正常。所以我们要強调发挥市场经济有“无形的手”的作用。