高鹰忠：确立标准化在国家治理中的战略地位

高鹰忠：浙江省质量技术监督局局长

“国家治理体系和治理能力现代化”是党十八大以来全面深化改革的总目标之一，是全面实现社会小康的重要保障。党的十八大以来，多次强调要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。从国家治理体系的结构来看，国家治理需要由多种类型、多个层次的社会规范构成的社会规范体系。现阶段，我国构建有党的领导、政府管理和社会管理三个层面的治理体系，党的领导有成熟在理论和政治体系，政府管理有较为健全的法律法规体系，但在社会管理领域仍在探索有效的治理手段。将标准化原理、方法引入国家治理层面，是进一步提升国家治理效率和质量，是现代科学管理理念与国家治理创新的全新实践，能充分发挥标准化在国家治理体系和治理能力现代化在基础性、战略性作用。

一、标准化是国家治理现代化的必然要求

（一）标准是国家治理的基础性规范

推进国家治理体系和治理能力现代化，是继“四个现代化”后我们党提出的又一个“现代化”战略目标，是推进社会主义现代化的题中应有之义，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。

国家的基本制度、执政党的指导思想和基本政策可称为定向性规范，这些最高层次的规范规定了国家和社会的发展方向。中国特色社会主义的基本理论、基本制度、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求都属于定向性规范，我们所说的统一思想，就是要在这些最重大的方向性问题上形成共识，齐心协力为实现中国特色社会主义的共同理想而奋斗。

法律法规是由国家强制力保证实施的强制性规范。法律法规的产生途径具有规范性，规范的要求具有明确性，法治使社会行为的后果具有可预期性，因而成为社会有序运行的根本保障，是社会规范的主体部分。依法治国是现代文明的本质特征之一，是国家治理体系现代化的根本要求。

标准则是作为规范性文件，可称为导控性规范。与刚性的法律相比，标准更加具体细致，是法律法规的细化和延伸；法律主要回答“可为”还是“不可为”的问题，而标准则包含着许多定量要求，回答“如何为”的问题，具有更强的可操作性。在社会规范体系中，尽管标准处于较低的层次，但它存在和发生作用的时空更加广泛，对社会行为所起的作用更加直接，灵活性、针对性更强，修订更加及时，而且通过日常生活的方方面面培养习惯，渗入文化。因此，标准可以说是国家治理的基础性规范。

（二）标准化是治理现代化的必然趋势

国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。习近平总书记指出：“加强标准化工作、实施标准化战略，是一项重要和紧迫的任务，对经济社会发展具有长远的意义”，因此，借助标准化的原理和方法，就是整合经济、政治、文化、社会、生态等方面的资源，充分运用标准化的手段探索创新国家治理工作模式，为解决目前国家治理中“政出多门”、“各自为政”，“自由裁量，互不相关”，“社会资源分配不公”、“政府与市场关系混乱”等问题提供技术支撑，推动实现政府管理行为规范化、政府管理实施绩效考核目标化、政府公共服务指标具体化以及社会管理资源的优化配置，是推动实现国家治理现代化的必然趋势。

（三）标准化是社会主义民主法治建设的重要体现

法治是现代国家治理的基本方式，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。推进全面依法治国法治的发展既涉及价值、理念、体制、制度等宏大问题，也涉及民生等社会生活领域中无数细微的问题，而无论是宏观还是微观问题的解决，我国的法律法规体系是中国法治建设的主要载体，但是，我们也应该看到，在有关国家治理层面的法制建设还比较滞后，有些领域还存在一些法律空白，要充分发挥技术标准在法律规范缺位时的弥补支撑作用，避免社会生活在规范层面出现真空地带。此外，标准协商一致的属性、公开透明的公众参与过程，能够更加促进国家治理相关部门在全面依法治国过程中树立以人为本的理念，也是体现社会主义民主与法制的良好载体，特别是国家治理中包括管理标准和技术标准，具有较好的操作性，使其成为依法治理的细化指南。

（四）标准化是实现社会管理公共服务均等化必要手段

公共服务是社会服务体制和保障体制的重要内容，基本公共服务均等化是社会成员共享社会发展成果可行的衡量标准，借助标准化的方法和原理，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，依据标准公开透明科学地规划、投入、执行，将有效减少政府基本公共服务“供给不均”与公众对基本公共服务“享受不均”的问题，促进社会矛盾的化解。同时，也可以避免公共资源配置过程中的重复浪费、效率低下现象。从20世纪80年代开始，公共服务标准在国外政府公共服务领域中广泛应用。欧美等地区和国家将公共服务标准作为社会公共管理、公共财政理论和实践的基础和核心，使得基本公共服务水平、范围和均等化程度具备了基本参照系。公共服务标准的表现形式可以是一系列的工作规范，也可以是一系列定量指标，如义务教育、公共卫生、福利保障等各类基本公共服务的建设标准、设施标准、人员配备标准、财力匹配标准等。例如，联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本服务，同时对两类基本公共服务的范围、水平和构成等指标规定了细化的标准，对公共服务均等化的发展起到重要促进作用。

（五）标准化是国家治理建设加快接轨国际的有效途径

随着经济全球一体化进程加快，我国经济、社会、文化和公共服务等与国际社会融合度逐步提高，因此，政府行政管理、社会管理等都从封闭内向转到开放外向已是时代所需，特别是在国际化大都是的建设进程中，金融服务、智能交通、通讯网络、安全应急等服务领域引入国际标准，是迅速提升城市社会管理水平的有效途径。进入21世纪以来，国际标准的发展集中在三个方面，一是标准化推动全球生态环境发展，当前国际贸易中的各项产品和服务必须满足相应节能减排、环境友好、生态保护等标准要求已成为国际共识，同时，也成为各国推动社会发展进步的一项重要理念；二是标准化推动全球社会稳定，提升全球社会责任，ISO/PAS22399《社会安全应急及联系性管理指南》、ISO26000《社会责任指南》等标准，在社会稳定、劳动权益、消费者权益、社区发展等领域推动全球接轨。三是标准化推动社会管理水平，提升城市可持续发展潜力。2014年5月15日，在加拿大多伦多举行的全球城市峰会（Global Cities Summit）期间，ISO/TC268正式发布了ISO 37120《城市可持续发展指标体系 关于城市服务和生活品质的国际标准》。ISO 37120是ISO/TC268发布的第一项关于城市可持续发展的国际标准，备受世界各国的关注。

二、标准化是加快形成科学有效的社会治理体制的基础工程

社会治理是国家治理体系的重要组成部分。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这是我国政府新型的国家治理格局。社会管理和公共服务标准化，是实现这一管理格局的基础工程。

（一）标准化是转变政府职能的重要抓手

政府在社会治理中起着主导作用。社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，要求我们把管制型、审批型政府改造成公共服务型政府。利用标准化手段，就是发挥标准协调一致的特性，平衡各方利益，系统地制定和推行社会管理和公共服务标准，更好地规范公权，保障民权，推动服务要素配置均等化，服务质量目标化，服务方法规范化，服务提供程序化，从而高效公平地运用公共资源并引导社会资源满足公民的合理需求。杭州市拱墅区成立了全国首家“社区卫生服务管理集团”，使全区各个社区的居民都能享受到同等标准的卫生服务。市质监局将试点成果上升为杭州市地方标准《城市社区卫生服务规范》，同时又成为省级试点，在全省树立了服务网格化、流程化、标准化的标杆，引领基本公共卫生服务标准化。

（二）标准化是政府行政管理空白的补充

2012年10月《国务院关于第六排取消和调整行政审批项目的决定》颁发，不进凸显了市场的主导作用，也再次理清了政府与市场的关系，政府要把过去一些市场能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自理管理的行政审批事项政府要推出，应当把其交给社会，通过市场的调节与社会的自理，实现行为的规范化。这也就要求在取消事项审批的领域，抓紧制定完善相关标准，推动各级政府将履行职责所需的技术要求纳入标准管理，制定法规规章和政策时积极引用标准，有效填补行政审批取消后的管理空白，将标准作为国家治理的重要抓手。浙江省率先推行的“四张清单一张网”的权责清单制度，就是用标准化的方法全面梳理各级地方政府的职责权限，使部门权责的法律依据、实施主体、分类分工、运行流程规范化，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职能体系，已经取得明显的成效。

（三）标准化是提升社会管理绩效的主要手段

通过建立社会管理和公共服务标准化体系，强化对公共部门的约束引导，可以大幅度减少政府内部的请示和审批，减少管理部门间的冲突和内耗，提高政府在社会管理与公共服务领域的效率和水平。加强社会管理与公共服务国际标准化建设，还有助于借鉴国际先进的社会管理经验，与国际接轨，增强我国的国际竞争力。被授予“国家级中国美丽乡村标准化创建示范县”称号的安吉县，按照“标准化建设，规范化管理”的原则制定了20项“中国美丽乡村”建设标准，用标准化打造乡村生活新环境、开辟乡村生产新空间、推动乡村公共服务新发展、注入乡村管理新模式。使美丽乡村各环节建设有据可依、简便易行，创建内容与评价标准得以固化，方便了政府监督，有利于考核考评的公正公平，至2012年底全县共建成中国美丽乡村精品村164个，重点村12个，特色村3个，创建覆盖面达到95.7%。《美丽乡村建设规范》上升为全国首个美丽乡村建设地方标准。

（四）标准化是全面依法治国的奠基措施

在市场经济发展的过程中，标准已经不再局限于一种规范性文件，而是已经成为国家宏观管理的一种治理手段，国家的宏观管理需要大量的市场自由竞争，但市场失灵无法避免，尤其是在健康、安全、环保等领域。完全靠政府管理这么多复杂的现象做不到，政府往往通过颁布大量的法律法规对社会予以规制，而法律本身具有稳定性和滞后性，制定起来复杂繁冗，标准作为自愿性手段，是国家调节政府与市场治理的手段，是法律体系向具体化、精细化方向的延伸，既体现了尊重和保障人权、维护公平正义、统一自由和秩序、用制度管权管事管人等法治的基本精神，又以更为具体的规范弥补法律法规的不足，充实法治体系，使社会生活的各个细分领域和各个环节都遵循相关标准的要求有序和谐运行，为依法治国奠定扎实的基础。杭州市上城区作为全国首批公共服务标准化试点，形成了包含1个总体系、4个分体系、31个子体系，800余项法律法规与政策依据的政府管理与公共服务标准体系，形成了科学有效的权力清单，实现了政府行政管理与公共服务事事有标准可依、岗岗有标准规范、人人按标准履职，推动了政府主导型服务向群众需求型服务转变，经验型管理向依法管理转变。

（五）标准化是社会共治的权威依据

国家治理是执政党、国家机构和民间组织协同参与，运用公共权威管理社会公共事务，维护社会秩序，满足公众需要的管理活动和管理过程，是多元共治的理念。要在增强市场和社会活力的同时保持市场和社会有序，必须更多地发挥社会规范的作用，在社会生活的所有领域都通过民主协商，建立更加具体、明确、系统，更具权威性的社会规范。社会管理和公共服务标准化，就是要用标准体系为自治和共治提供遵循，为主体的自我约束、自我管理、化解矛盾、促进和谐提供规范。宁波市海曙区社区家政服务国家级标准化试点项目建设整合各方力量，形成了“政府引导，协会主导，企业支撑，社会参与”的新模式，通过标准制定、标准实施和标准实施监督有效提升企业管理水平，同时引入社会各方力量形成共同监督的良好氛围，实现了社会共治。

三、“十三五”时期是实现社会管理标准化的关键时期

《国家标准化体系发展规划（2015-2020年）》规定，到2020年，基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的中国特色标准化体系。尽管社会管理和公共服务标准化起步较晚，但根据十八大和十八届三中、四中全会提出的到2020年全面建成小康社会和形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，依法治国基本方略全面落实的总目标，届时也应基本建成社会管理和公共服务标准化体系。因此，“十三五”时期是实现社会管理和公共服务标准化的关键时期。我们要把社会管理和公共服务标准化作为“十三五”规划的重要内容，构建起上下贯通、横向到边、无缝隙覆盖的标准体系，使我省社会管理和公共服务标准化达到国内先进水平，部分标准接轨国际先进水平，并为国家、行业标准的制定作出应有贡献。

（一）要确立标准化在国家治理中的战略地位

目前，我国的标准化工作还非常薄弱，存在标准缺失、整体质量不高，标准体系不健全，标准意识淡薄，标准执行不力等问题。对标准化重要性的认识亟待提升。从经济转型升级的角度来看，标准化是创新技术产业化、市场化的关键环节，是支持本国企业“走出去”、参与国际合作与竞争、保障国家经济利益和经济安全的重要手段，是实现由制造大国向制造强国转变的重要保障。从国家治理的角度来看，标准化应成为国家治理现代化的重要手段，成为实现人人受益的“中国梦”的重要保障。要将标准化工作提高到国家治理的战略高度，建立健全覆盖各行各业的标准体系，实施标准管理，纳入政府职能，树立标准的权威性和严肃性。加强标准制修订和执行。对于关系到国计民生、百年大计的项目和涉及人民生命财产安全的问题，如食品安全、工程质量、产品质量、环境质量等，坚持“零容忍”制度。加大国际标准采标率，不断提高标准水平。加大监督、处罚，破解标准真空，让标准成为政府管控的重要职能，成为国家治理现代化的重要抓手。

（二）要把制度体系成熟定型的成果标准化

我国正在新的历史起点上全面深化改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，“十三五”期间要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。标准体系是制度体系的重要组成部分，形成配套的标准体系是制度成熟定型的重要标志。所以，必须把建立和完善标准体系放在制度建设“最后一公里”的重要位置。对于具有推广价值的改革探索，不但要使之制度化，而且要制定出相关的标准，增强其可复制性，使“盆景”变成“风景”。而标准所要求的规范性和普适性，也将促使我们科学总结改革经验，深入揭示客观规律，使改革的举措更加成熟，更富成效，更能持久。要把标准化工作与全面深化改革更加紧密地结合起来，推动国家相关政策的落实，改革推进较快、制度基本定型和人民群众呼声强烈的领域要加快标准化进程。

（三）要把法治政府的权责运行标准化

“十三五”时期是全面依法治国全方位启动并系统布局的时期，也是基本建成法治政府的时期。目前的行政法规更多地着眼于政府的权力配置，政府运行过程规范化程度不高，成为效率不高、失职渎职、滥用权力、滋生腐败的重要原因。与法律法规相比，标准的适用范围和制定方法更具灵活性，地方对标准化有更多的主动权，可以有更大的作为。要通过社会管理和公共服务标准化进一步填补某些环节上的规范空缺，更新落后于实际生活发展的陈旧规范，为加强事中事后监管提供足够的依据，并更多地运用标准化的手段和方法管理社会，推进社会治理操作规程标准化，建立横向覆盖社会各领域、纵向覆盖办事全过程的社会治理标准体系，深入推进法治政府建设。

（四）要建成比较完善的标准化工作体系

要完成如此繁重的任务，需要建成比较完善的标准化服务体系，完善标准化工作管理模式和标准化协调推进、监督落实机制。要优化制定和修订标准的机制和程序，保障公众和利益相关方的充分参与，发挥社会团体在标准制定中的作用，实现相关各方利益的兼顾和综合，防止部门利益、行业利益、既得利益损害公共利益。要加强科研，吸纳最新科研成果和社会实践成果，借鉴国内外标准化战略的先进做法和成功经验。积极开展区域和地方性的社会管理和公共服务标准化试点示范，增加社会管理和公共服务标准的适用性和可操作性。强化标准的实施和推广，完善标准实施监督机制，确立标准的权威。建立社会管理标准化公共服务平台。社会管理和公共服务的标准主要是人的行为的标准，更要依靠人的自觉遵守。要广泛开展社会管理和公共服务标准化的宣传和培训，增强全社会特别是领导干部的标准意识，使采用和遵守社会管理和公共服务标准成为社会各界的自觉行动。