赵树凯：乡村治理的百年探索与经验教训

前言

本文在“治国理政”的意义上使用“治理”概念，而不是晚近二十多年来西方治理理论使用的“治理”概念，也不是在传统的“管理”、“统治”的意义上使用“治理”概念。如果把治理分为两个维度，即治理体系和治理能力，本文聚焦于治理体系。本文认为，治理体系是指，能够有效运行的乡村组织和制度系统。研究乡村治理要特别关注组织与制度，而且应该注意组织和制度的区分。变革时代的治理体系充满了新组织，这些组织尚未成为制度或正在成为制度。“制度”是那些已经形成规律性并有有效约束力的惯例、联系和规范。

考察中国共产党从农村开展革命并在掌握政权后领导农村发展的历史过程，“治理”并非经典话语。进入新世纪之初，2006年，“乡村治理”作为政策概念开始出现于中共中央发布的新农村建设文件中。2014年，中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”。从国家治理的宏大视角考察，乡村治理在国家治理体系中的战略基础地位更为突出。中国共产党的农村治理探索，特别是改革以来农村治理的思想理论、组织制度、管理机制都有若干重大发展，成为中国故事和中国经验的重要部分。本文主要围绕农村基本经济体制的演变过程来讨论治理的历史经验，特别是中国共产党对于农村治理体系建设的探索。其中农业基本经营制度是农村治理体系核心部分。本文以农业经营制度为基础内容，以相应的组织制度系统为直接对象，系统考察总结中共农村治理体系的建设经验。

农村治理理念的基本问题，是如何认识和对待农民。不论是建立政权以前，还是建立政权以后，中国共产党的农村治理理念以解决土地问题为核心展开，以对农村社会阶层以及政治态度的理论分析作为基础内容。围绕土地问题的政策制定、制度安排，以及相应的组织建设和机制创新，形成完整的农村治理体系。分历史时期来看，中国革命以农村为基地取得胜利，是国际共产主义运动中的另辟蹊径，体现了高度的创造性；中国的农业集体化过程，借鉴了苏联农业集体化经验教训，基本上避免了苏联集体化过程中造成的巨大历史性灾难；人民公社制度建立以及系列政权组织体系安排、农产品购销体系安排，构成农村治理的基础性制度体系。但是，长期僵化的治理体系抑制了农民的创造性，影响了农村发展。上个世纪80年代启动的农村改革，既是社会经济发展方式的深刻变革，也是治理体系的深刻转变，包括治理理念改变、基层政权体系再造、乡村社区组织重构等。这些都标志国家治理能力的提升。

中共建政以来农村治理理念的演变过程，可以简单归结为，从强调“教育”、“改造”农民转变为“尊重”“顺应”农民。这里的“教育”“改造”和“尊重”“顺应”都有特定的政策制度内容。曾经的“教育”“改造”的认识基础是，把农民认同为资本主义自发势力，由此导致长期的政策失误和治理行为扭曲。“尊重”“顺应”农民的首创精神和选择权力，是中国共产党对农村改革根本经验的深刻总结。

本文主要围绕农村基本经济体制的演变过程来讨论乡村治理历史经验。分以下部分：（1）建政前治理理念的形成与政策实践；（2）从建政到文革的治理体系建设；（3）家庭承包制对旧意识形态的根本性颠覆；（4）上世纪八十年代奠定农村治理基本格局，（5）新世纪农村治理的新探索；（6）十八大以来农村治理体系新特点和新挑战。

一，建政前农村治理的理念形成与政策探索

中国共产党对于农村治理的探索，贯穿于从建党初期到夺取政权全过程。上世纪20年代初期的澎湃领导的海陆丰农民运动，20年代中后期的广东、湖南农民运动，30年代初中期中央苏区农民土地问题处理，40年代初中期抗日根据地农村政策，集中体现了这样的探索过程。大致而言，这20余年农村治理的基本理念，还是围绕着解决农民贫困、土地不均这个核心问题，抗捐抗税，打土豪分田地，减租减息，包括后期的解放区土地改革，一定程度上满足了农民的经济要求，有效的动员了农民支持共产党。共产党革命的初心，终极目标消灭私有制，是建立公有制，实现共产主义。但是，在社会主义阶段，在农村建立什么样的土地制度，建立什么样的农业经营体制，建立什么样的基层组织体系，或者说建立什么样的治理体系，政策目标并不清晰。从毛泽东的思想发展来看，直到1943年，才比较明确地形成了关于农村社会经济制度的基本思路。

1943年11月，在毛泽东在陕甘宁边区劳动英雄大会上讲话，提出农村要走苏联式的集体农庄道路。这次讲话题目后来被定为“组织起来”收入党的历史文献，在中国共产党改造农村、治理农村的历史过程中具有标志意义。毛泽东说：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产就是封建统治的经济基础，而农民陷于永远的贫困。克服这种状况的唯一办法就是逐渐的集体化；而达到集体化的唯一道路，依据列宁所说，就是经过合作社。在边区，我们现在已经组织了许多的农民合作社，不过这些在目前还只是一种初级形式的合作社，还要经过若干发展阶段，才会在将来发展为苏联式的、被称为集体农庄的那种合作社。”这是中共最早提出用集体化改造农村、组织农民，制度样本就是苏联的集体农庄。根据中央认定，这种集体农庄就是50年代中后期建立的高级合作社。这种高级合作社代表了农村的社会主义组织形式。由此可以说，从1943年开始，中国共产党的农村治理理念清晰起来，就是走建立集体农庄或者高级合作社的集体化道路。中国共产党建立政权以后的农村治理体制，就是以这样的治理理念为核心基础。

比较而言，在上个世纪30年代出现的乡村建设运动，也代表了一种新的农村治理理念。梁漱溟代表的乡村治理理念，侧重于建立新型的乡村组织建设，是一种组织创新，核心是要解决农民“散”的问题；晏阳初代表的乡村治理理念，注重于农民个人能力建设，重点在发展教育，核心是要解决农民“愚”的问题。梁漱溟和晏阳初不仅有理念，而且也有行动，选择农村局部地区开始了实验探索，做出了艰苦努力。如果与共产党比较，显然共产党的治理理念是对原有社会经济制度的系统性颠覆，或者说重新构造，而梁漱溟代表的乡村建设运动则不具备治理体系建设的系统性。中国共产党不仅注重农民的一般土地要求，而且超越了这种土地要求，树立了更加高远的制度建设目标，建立了全新的农村治理体系。

二，从建政到文革的治理理念与治理体系建设

中共在建立政权之初，农村治理的根本理念是：通过农业集体化改造个体经济，实现农村的社会主义。在1943年11月毛泽东表达了这种初步想法之后，随着中共革命节节胜利，1949年3月中共七届二中全会就明确宣布了这个政策方向。1951年发布的《农业互助合作决议》，1953年发布的《农业互助合作决议》，都坚持了这样的根本方向和政策路线。1950年代中后期的高级合作化和人民公社化，集中体现了这样的政治理念。在共产党内部，不论是高层，还是地方，在这个根本问题上是思想认识高度一致，或没有根本性分歧。

但是，在根本政治理念一致的前提下，关于政策主张的差别却非常之大。具体来说，分歧在于政策设想和政策措施，表现为：用什么方式推进集体化，用多长时间完成集体化。从1953年中央农村工作部建立开始，到1962年八届十中全会和中央农村工作部撤销，中央高层在这个问题上始终存在尖锐的意见分歧，或者说是存在两种截然不同政策主张。这是政策主张的系统性分歧。两种主张各自都在中央高层和社会上有广泛的支持力量。两种政策主张的对立交锋，集中表现在国务院副总理兼中央农村工作部部长邓子恢与最高领导人毛泽东之间。邓子恢认为，“农业生产合作必须从中国小农经济的现状出发，土改后农民的个体生产积极性是发展农业生产的主导方面，农民入社退社必须自主自愿，强迫是一种犯罪；组织生产合作是一种经济活动，绝对不能像土改那样用政治运动的方法来办；合作发展速度要稳重，10到15年甚至更长时间来完成；合作社的规模要小，初期理想规模是10户左右；建立合作社的速度要分地区，有快有慢，他引用了列宁话，宁肯少些，但要好些”。（中国农业经济学会编《邓子恢农业合作事项学术讨论会论文集》，中国农业出版社1989年5月第1版第35页，霍泛文章《邓子恢的农业合作思想》）。结果是，邓子恢及中央农村工作部被毛泽东批判为“资产阶级立场”，“右倾保守主义”，是“小脚女人东倒西歪的走路”。随后，毛泽东亲自主持起草文件，亲自部署，疾风暴雨似的合作化推进，在一年时间内完成了高级社合作化，实现了“农业的社会主义改造”。历史表明，邓子恢的政策主张是正确的。1980年中共中央十一届六中全会关于建国以来若干历史问题的决议做出了结论，同时，中共中央也做出了为邓子恢平反决定。

在1956年农业高级合作化完成不久，1958年人民公社运动和大跃进运动，是系统性政策错误的深化、升级。本来，过快过急的高级合作化已经严重挫伤了农民的生产积极性，显著损害了农村发展，而更大规模、更高公有化程度、具有更高强制性控制的人民公社，更进一步加剧了对农村社会经济的打击。1958年下半年，在毛泽东等中央领导人的强力推动下，农村刚刚建立的高级生产合作社，农户规模急剧扩大，公有化水平猛然提高，从几十户演变为上百户、几百户，上千户、甚至上万户的人民公社。中共八届六中全会的决定宣称：人民公社是社会主义和共产主义之间的社会组织，将是共产主义社会的基本组织，而不仅仅是属于现在的社会主义。人民公社的规模越大，公有制的水平越高，在越大的范围内统一生产、统一分配，所谓一大二公的优越性越强，越是接近于共产主义。这是当时农村政策的核心目标，也成为后来农村改革所否定、颠覆的核心内容。

当时，实行半军事化管理的人民公社，成为大跃进的制度支持，在此基础上提出很多不切实际发展目标，如10年、15年超英赶美，全民大炼钢铁，放高产卫星，让中国农村带入了历史上罕见的灾难之中，出现了大饥荒。大饥荒刺激了高层的政策反思，从1959年到1962年进行了系列的农村政策调整。从根本上说，这种政策调整是对农民的让步。从组织制度体系来看，政策调整的核心是，农村基本生产核算单位，从几千户、上万户的人民公社退回到几十户、上百户的生产队。原来所标榜的人民公社一大二公，不仅不是优越性，而且造成了灾难。在当时的中央高层看来，从原来以公社为基本核算单位，退回到以生产大队为核算单位，再退回到以生产小队为核算单位，已经是农村政策的政治底线。再继续退让，就进入以家庭为核算单位的包产到户，这是社会主义信念所不能容忍的。1962年9月，中共中央制定公布了《人民公社工作条例》（简称“60条”），毛泽东称为“农村的小宪法”。以这个条例为制度基础，在中国农村建立了与计划经济相适应的、完备的政权和组织体系。

农民拥护政府的政策退让，但是并不满足。农民对于人民公社体制的不认同、不支持，表现在农民经济社会行为的各个方面，如参加集体生产消极怠工，精心种植自留地，冒着被批斗、批判、甚至逮捕的风险搞市场经营活动，等等。从1960年代初期人民公社体制稳定以后，到1980年代初期允许包产到户，农民实际上一直在做出以包产到户为努力方向的抵抗。农民的这种抵抗被称为“自发的资本主义势力”，是“社会主义和资本主义两条道路的斗争”的表现。面对农民抵抗，政府采取的办法是，用政治运动来维护人民公社体制。政治运动的基本形态是，对农民进行所谓“社会主义教育。”

用政治运动来维护既定政策、体制的做法，从合作化完成不久就开始了。1957年8月，中共中央发出《向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》：“教育的中心题目是：第一，合作社优越性问题；第二，粮食和其他农产品统购统销问题”；教育的方式是，“举行大辩论，提问题，提意见，摆事实，讲道理，回忆对比解放前后和合作化前后农民生活的变化”。文件指出，“对于这些问题的辩论，实际上是关于社会主义和资本主义两条道路的辩论”（《建国以来农业合作史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第一版第435页。）。大辩论实际上也就是大批判。当时宣传的重点是，所谓“资本主义道路”只能使极少数人发财，是大多数人贫困和破产，而“社会主义”才是劳动农民共同发展和共同富裕的唯一出路。在这里，农村治理理念的偏差在于，在完成高级合作化之后，面对农村大量出现的农民抵抗，诸如农民闹分社、闹退社、抵抗统购统销等，高层领导人不是反思制度的、政策出现了重大失误，而是用资本主义和社会主义这样的意识形态来批判农民，对于农民进行所谓“社会主义教育”。在农业合作化之后二十几年间，高层采取的治理策略是，农民反对什么政策，“社会主义教育”就针对什么问题，而不反思是政策出了问题。这种“社会主义教育”运动始终在持续不断的开展，进入1960年代中后期与文化革命相接续。1990年代初期，农村又搞过三年“社会主义教育”。

用运动方式来推进政策执行，维护不受农民欢迎的制度安排，这是改革前农村治理体制的重要特征。这种治理体制把一切问题都政治化，都上升为无产阶级与资产阶级的两个阶级的斗争，上升为社会主义与资本主义两种社会制度的斗争。在政治运动中，不断划分阶级成分，不断发动不同阶级成分间的农民冲突，持续开展、批判、批斗，甚至镇压，方法花样繁多，手段残酷激烈。到文化革命后期，有些地方甚至提出“用专政的办法办农业”，对于广大农民不仅仅是教育、改造，而是国家暴力机器的镇压。用政治运动来贯彻政策，治理农村，伤害了农民，也破坏了生产。政治运动本质上是把全社会置于政治高压状态，用政治高压来维持不受农民认同的政策和体制。1970年代后期，政治高压状态瓦解，力量对比发生变化，农民的政治能量得以释放，旧的农村治理体制被冲破，终于进入1980年代改革。

三，家庭承包制对旧意识形态的根本颠覆

中国改革从农村开始，1980年代农村改革奠定了中国改革的基础和方向，开辟了农村治理的崭新时代。换一句话说，农村改革是一种突破了既定政治理念的政策退却，突破了原定的政策底线和政治底线。对于高层决策者来说，是不得已而为之。这种政策退却成为新的治理体系基础。

1980年代农村改革是对原有农村政策的方向性、系统性颠覆。以家庭承包制为核心的改革过程，本质上是对农民的政策让步过程。更准确些说，是在政府不断让步的过程当中，农民步步紧逼，终于突破了原定的政策底线，颠覆了既有的社会主义理念，带来了从治理理念到治理体系的革命性变化，造成了乡村治理的新格局。这种结果是完全出乎高层政策制定者意料之外。

历史的看，农村政策的让步过程在1960年大饥荒之后就开始了。这种政策让步集中体现在，人民公社体系内部的人民公社、生产大队、生产队、生产组和农户的关系演变上，或者说是核算单位的演变上。所谓核算单位本来是一个会计概念，通俗的说就是分配单位，即在多大范围内分配收入和产品。人民公社制度建立之初，从1958年到1960年，农村基本核算单位是人民公社，或者说人民公社本身是一个基本生产生活单位。当时的人民公社小的有上千户，甚至上万户，最大的以县为单位，超过10万户。以公社为基本核算单位，就是全公社范围内统一生产、统一分配，是一个巨大的大锅饭。这个大锅饭体制造成的社会恶果令世人震惊。1961年3月人民公社60条草案调整为所谓的“三级所有，队为基础”，这里的“队为基础”是生产大队，即生产大队成为基本核算单位。1962年8月，人民公社60条修正草案确定以生产小队为基本核算单位。当时高层的共识是，这个“队为基础”的体制要稳定30年。隐含的意思是，30年以后要过渡到以生产大队为基本核算单位。到1978年十一届三中全会的时候，高层仍然认为要稳定生产公社体制20年，但此时仍然有一种要提升到大队核算的政策倾向和政治冲动。1978年初，高层曾经提出三年内实现10%过渡到生产大队为核算单位。也就是说，直到十一届三中全会的政策设计，是生产核算单位要继续提升到大队，而不是下沉到农户。但是农民始终有一种强大的冲动，要求经营核算单位继续下沉到农户即推进包产到户的强大力量。

现在人们通常把家庭承包制称为“大包干”，这个“大包干”并不是新的政策概念，也与承包经营到户无关。“大包干”概念的演变更能具体说明政策演变过程。1960年高层政策退却，把以公社为核算单位改为以生产大队核算单位以后，仍然遇到农民的抵抗。很多地方采取的办法是，以生产小队为单位搞生产，以生产大队为单位搞分配。这种以生产和分配不匹配的状况，制造了严重平均主义，伤害了农民的积极性。在这种情况下，很多地方推行了生产大队对生产队的“三包一奖”，就是大队对生产小队实行“包产、包工、包成本和超产奖励”。但是这种三包一奖管理办法很繁琐，河北省最早出现了对于生产队的“大包干”。当时河北省委召集地方干部研究，认为“三包一奖是烦琐哲学，有37道工序，49个百分比，1128笔账，光定额就有400多个”（《建国以来农业合作史料汇编》第660页）。在这种情况下，河北省出现了最早的生产大队对生产小队实行“大包干”制度，既生产小队只要完成对国家、生产大队的上交任务，其余都归自己，而不必再进行关于包工、包产、包成本然后再奖励的复杂管理计算。这种“生产队大包干”办法在全国很多地方推行。1962年通过人民公社60条，把这种政策让步进一步体制化，直接确定为以生产队为基本核算单位，即“三级所有、队为基础”的文字表述依旧，但体制内容发生变化，“队为基础”是生产队而不是生产大队。生产队成为基本核算单位，大队不再是基本核算单位。可见，“大包干”本来是对生产队作为基本核算单位的通俗概括。

文革结束后，高层政治环境松动，安徽省进一步放宽政策，1978年秋天，滁县等地区出现了包产到组。这种包产到组的核算方式类似于过去生产大队对生产队的三包一奖，程序复杂，因此在凤阳等地又出现了“大包干到组”。人们说的“大包干，直来直去不拐弯，交给国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，早期是对“大包干到组”的概括，并不是指承包到农户。1979年6月，万里到凤阳农村调研时首次听说“大包干到组”并给予肯定，但当时政策含义还不是到户。在推行大包干到组的过程中，小岗等一些生产队直接搞了包干到户。这个时候，“大包干”就成为现在“大包干到户”的标志含义，就是今天我们说的“包干到户”。

经济政策对于农民的让步，持续发生在1960年代上半期，到1966年文革开始后，这种政策让步不仅停滞，而且转向对农民更加强硬。主要表现为，文革中严厉批判“三自一包”、“四大自由”等政策主张。“三自”即“自留地、自由市场、自负盈亏，”“一包”即“包产到户”；“四大自由”即“土地租佃自由、买卖自由、借贷自由、贸易自由”。这在今天是市场经济发展通常政策，但在当时被斥责为“刘少奇的修正主义路线”，是“复辟资本主义”。文化革命期间，在批判三自一包、四大自由的过程中，高层出现了试图回归1958年式人民公社的倾向。代表性政策模式就是所谓大寨经验，取消自留地，取消集市贸易，限制甚至取消农民家庭养殖和副业活动，分配上实行大概工，核算单位不断提升。农民当然对这些政策不服从，国家对于农民继续采取更强势的政治高压，说农民是在自发地产生资本主义，用手段暴力方式割农民的所谓“资本主义尾巴”。文革结束后，引起了农民强烈反弹，旧体制无法维持，遂成改革之大势。

文革之后的农村改革，起源于政治高压减弱之后，农民在政策上的主动进攻和突破。改革在政治上的困难表现在，面对农民的进攻，高层政策主张分歧主要表现为政治理念之争。家庭承包制的反对者，主要是出于旧有的社会主义理念，以“户”作为资本主义和社会主义的分水岭，“包到户”就是资本主义，“包到生产队”就是社会主义。从高层领导者来看，这是理念之争，而非利益之争。领导者中反对包产到户，不是出于维护自身既得利益，而是出于社会主义理念认识。理念问题的解决，主要是依靠说服。这是早期改革的重要特点。

但是，这并不意味着旧体制之下没有利益集团。改革前的利益集团分化，主要是按体制性身份划分的，如农民、工人、政府官员。在农村经济体制内部，也是有利益分化，既得利益者是农村干部，而不是普通农民。通俗的说，人民公社体制下的集体经济属于国家经济，在个人来说则是干部管控。因此，顽强维护人民公社体制的首先是农村干部。在农村之外，特别是高层领导者来说，不同的人对于改革态度不同，则不是出于自身利益考量。这和现在的改革不同。后来的改革过程中出现了新的既得利益者，形成了新的既得利益格局，继续改革则成为利益格局调整。

在四十年改革进程中，1980年代非常重要，不仅是改革发端时期，而且改革进程具有激进性和深刻性，更突出地表现在农村。

四，1980年代奠定农村治理基本格局

1980年代是农村治理划时代转折时期，为现在的农村治理奠定了基本组织制度框架。从宏观角度看，八十年代发生在的治理变革，已经超越了乡村本身，而更具有国家层面治理含义，是后三十年所不能比拟的。国家治理格局最重要变动发生在乡镇和村庄，而县级以上基本格局并未大变。治理变革在基层突出表现为政权架构及相应运行机制，在上层则不涉及政权架构，主要是管理体制和运作机制。从概念表述看，“乡村治理”最初出现在2006年中央文件中，但乡村治理的组织基础和政策原则形成于八十年代。九十年代至今的乡村治理虽然不断变革创新，但都以这个年代建立的制度框架为基础。1980年代乡村治理，是对人民公社时期乡村治理体系的颠覆性突破。与后三十年比较，八十年代乡村治理体系具有开拓性、框架性、基础性。八十年代开创了新的乡村治理格局，也开启了新的历史方向，后来的治理探索主要是这个方向上的继续深入。其核心内容主要在三个方面。

（一）重新建构基层政府。主要标志是废除人民公社，建立乡镇政府。这也是重新塑造国家（政府）与乡村关系，建立新的基层治理体制。

比较1975年宪法，可以清楚地看到1982年宪法关于人民公社规定的根本变化。1975宪法第一章第七条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”1982年宪法第一章第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”人民公社体制核心在于“政社合一”，在于“党政军民学”一体。这种体制不仅限制了农民的创造性、积极性，而且限制了农民的基本人身自由，成为中国农民长期难得温饱的体制性根源，也成为农民奋起抵抗、进而引发改革的主要制度背景。

废除人民公社，重新构造基层政权体系，主要发生在八十年代上半期。1980年6月，四川省广汉县向阳人民公社第一个摘除“人民公社”牌子，挂上了“乡人民政府”牌子。随后，广汉全县各公社陆续被乡镇政府所取代。1981年5月16日，胡耀邦与国家农委三位工作人谈话时说：“这两年，对农民有了认识了。别说几代人的事情，高级社就不该搞，人民公社更不该搞。现在，群众兴高采烈，党的威信提升。现在实际是退，一大二公就是不行！”1981年7月18日，国家农委副主任杜润生向副总理万里汇报，全国人大常委会三次派人到国家农委，征求新修改宪法稿中人民公社问题的意见，因为事关重大，农委迟迟没有答复。万里说：“宪法无论如何不要再写公社。”又说：“最近摸了摸底，公社长不了，改革势在必行。”

1982年11月，新宪法颁布。通常，宪法修改是从政策演变而来，先有中央文件的政策规定，而后上升到法律和宪法。人民公社的废除则没有经过这样的过程，而是相反：法律修改在前，政策文件在后。新宪法发布十个月之后，1983年10月，中共中央、国务院发出关于“政社分设、建立乡政府”的通知。这个通知是对宪法新条款的解释和落实新宪法规定的部署。文件指出，政社分设目的是，“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。文件提出了工作原则：“乡的规模一般以原公社管辖范围为基础，乡的编制不得超过现有公社人员编制，乡应建立财政和预决算制度等”。文件要求，建立乡政府的工作要在1984年底前完成。1986年，中共中央、国务院发出关于基层政权建设改革的22号文件，提出党政分工、政企分开、乡镇撤并等等，新的基层政府体制框架基本确立。

撤销人民公社制度，建立乡镇政府，重新建构基层政权，是重新塑造国家和农民的基本关系。这是乡村治理体系最深刻、最重要的历史性转变。

（二）重新建构农村身份体系。主要标志是，在建立家庭承包制基础上，通过系列政策创新，赋予农民经济活动自主权，破除了人民公社时代对于农民的身份控制，农民获得流动自由和职业自由，促进了身份多元化。

1982年中央一号文件确立家庭承包制度可以由农民自主选择，随后又充分肯定家庭承包制度是中国农民的伟大创造。由此，农民的自由流动能量得以剧烈释放，身份问题随即突显。1983年一号文件允许农民长途贩运、允许农民购买汽车拖拉机等大型生产资料、允许从事非农经营、允许雇工等。这些政策为农民职业分化提供了政策条件，为农民的身份选择和转换创造了制度空间。

1984年中央一号文件即第三个一号文件，允许农民自理口粮到小城镇落户，随后，国务院发出关于乡镇企业的文件，鼓励农民创办乡镇企业，支持“四个轮子一起转”，即乡办、村办、户办、联户办，发展非农产业。这也成为农民获得新职业身份的重要制度。

进入八十年代后期，随着农民跨区域流动的大规模出现，特别是城市中出现大量农民工，农民工子弟学校在城市大量出现，彰显了城乡分割身份体制的弊端。要求进一步的体制变革，成为农民新的历史性要求，也显示了农民的巨大历史力量。进城农民的大量出现，表明原来“从离土不离乡，进厂不进城”政策设想已经不能适应农民的需要。农民的用行动要求“离土也离乡，进厂也进城”。这不仅造成了农民的职业身份快速分化，而且提出了体制变革的新要求。

进入九十年代以后，面对农民进城的重大现实，城市管理体制、劳动就业体制、户籍等制度有若干新变革。实际上这是农民在推动城乡治理体系的深刻改变。在这个过程中，政策设计和制度安排走过不少弯路，如中间曾经严重歧视限制农民流动，进入新世纪以后有了长足进步。现在，随着城乡统筹等不断推进，农民身份体系变革正在加快，但是改革还在路上。

（三）重新构造村庄内部权力关系。主要标志是，试行村民自治制度，建立村庄治理新体制。

1980年初广西宜州合寨村出现最早的村民委员会。1982年宪法规定了村民委员会基本职责。1983年中央关于建立乡镇政府的文件规定了村民自治的工作原则：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则。在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会工作条例。”文件的这段话是《村民委员会组织法（试行）》出台前村民自治的政策依据。

1987年11月，全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》,并规定自1988年6月起实施。进入1990年代初，全国范围内出现一些先进典型，如山东莱西县、吉林梨树县等。在这个过程中，基层出现了很多组织制度创新，如秘密画票间、海选等。1998年11月《村委会组织法》正式颁布实行，村民自治进入新的历史阶段。新世纪之交，村民自治成为中国改革的重要风景，也被作为中国推进政治改革的重要标志。时任美国总统克林顿、前美国总统卡特访华，都曾被邀请观摩中国的村级选举。村民自治也是海内外众多学者的热门研究题目。

若干年来村民自治不断推进，现在可以说改革进入深水区，引发的各种体制性问题广泛而深刻，如自治组织与党组织的关系问题，自治组织和基层政府关系问题，正在成为村民自治制度继续发展面临的新课题。现在，基层自治面临的挑战很多，村民自治的制度建设依然还在路上。纵观近四十年的村民自治发展历程，八十年代是关键的破冰阶段。

八十年代乡村治理有一种生动活泼的气象。这种新的气象，既不同于改革前，改革前是“阶级斗争为纲”“大批判开路”，基层工作气氛高度压抑；也不同于随后九十年代和进入新世纪之后，后来则在基层政府与上级、农民与政府之间出现了一些新困难和挑战。八十年代乡村治理新气象突出地表现在：其一，基层需要应对的考核检查少。迄今为止，可以说八十年代是上级对基层检查考核最少的时期，基层工作环境相当宽松。当时对于基层干部构成沉重压力的检查考核主要是计划生育，而后来越来越成为问题的上访、维稳、招商引资等并不突出。其二，基层改革创新的环境氛围宽松，生动活泼。围绕经济社会发展，包括政府体制改革，很多地方创造了综合性经验，不仅出现在村级和乡镇，而且出现在县级，曾经引起广泛关注的改革典型有四川广汉县、山西原平县、内蒙卓资县等。其三，不同层级政府间的关系、群众与官员的关系比较融洽，信任程度高。下级官员对上级官员更能讲真话，农民对于官员更能讲真话，上级单位的调研容易进行，调研中的形式主义较少，如假现场、走过场等现象相当少见。

中共十八大提出国家治理体系和治理能力现代化，将乡村治理变革推进到新阶段；乡村振兴战略的实施，对乡村治理提出了更高要求。在新的社会经济条件下，特别是在人口充分自由流动、城乡统筹不断深化、全球化和信息化快速发展的时代背景下，如何实现“治理有效”，是一个重大课题。乡村治理是国家治理现代化的基础部分。认真总结八十年代乡村治理，有利于从历史经验中吸取智慧。

五，新世纪农村治理新探索

纵观八十年代到新世纪初乡镇政府与上级政府的关系，可以说是经历了一个从分权到集权的历史过程。如果历史考察改革以来的基层治理体系演变，用特别适用放权授权的视角来观察梳理与上层政府的权力关系演变脉络，就更能够看出这个新目标的特殊含义。

1986年中共中央发出一个22号文件，部署关于加强基层政权建设。这个文件的核心特点是，向乡镇政府放权，把乡镇政府做实，聚焦于把乡镇政府变成一级独立政府，包括提出条条服从快快，实行党政分开，体现了1987年十三大关于政治体制改革的在基层正确建设的初步思路。此后30年，基层政府体系在这个放权的思路上不断深化。进入上世纪90年代后，政府改革思路发生重大调整，这说是悄然改变，在放权和做实的方向上，基层政府建设的未能继续推进，维持在80年代中后期的基本治理格局。进入新世纪之后，特别是税费改革之后，新的重新集权局面逐步形成。进入新世纪之后，全国性发生大规模乡镇撤并，2000年前后的乡镇数量是5万多个，2011年只有32000多个。乡镇管理幅度的扩大，既有管理地域的扩大，也有管理人口数量的扩大，但是作为乡镇政府管理权限并没有扩大，而且其政府权力还在缩小。主要表现在。一方面，乡财县管进展。2003年之后农业税的全面取消，财政税收体系发生重大变化，乡镇相对独立的财税收入不复存，乡镇的收入渠道主要来自县市的转移和统筹。在这种背景下，财政部2006年7月28日出台了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%。另一方面，事权从乡镇向县市集中。乡镇政府部门的垂直化管理，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，比如土地、工商、环保、城建、社保等，多数是县市部门直接管理，有的地方甚至连计划生育办也垂直到县里。有些地方，乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构，实行垂直管理。从传统的社会管理来说，诸如结婚登记之类的事情，过去都在乡镇政府办理，现在大多地方都直接收归县市政府的民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县市政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集和整理。经济建设方面，如投资项目、征地拆迁等审批权限，乡镇则无权染指。县乡两级政府的一体化趋势明显。总体来说，乡镇政府自主性减少，越来越成为县级政府派出机构或者执行机构。乡镇政府经历了上级政府的再收权的过程，国外研究被采用成为再集权化。现在则进入赋权的过程，或者说是放权的过程。对于高层政府来讲是一个工具性的考虑，一个非常现实的功利性想法出发，而不是80年代要把乡镇政府做实，是出于政治体制改革的理想考虑目标出发。

1986年中共中央发出一个22号文件，部署关于加强基层政权建设。这个文件的核心特点是，向乡镇政府放权，把乡镇政府做实，聚焦于把乡镇政府变成一级独立政府，包括提出条条服从快快，实行党政分开，体现了1987年十三大关于政治体制改革的在基层正确建设的初步思路。此后30年，基层政府体系在这个放权的思路上不断深化。进入上世纪90年代后，政府改革思路发生重大调整，这说是悄然改变，在放权和做实的方向上，基层政府建设的未能继续推进，维持在80年代中后期的基本治理格局。进入新世纪之后，特别是税费改革之后，新的重新集权局面逐步形成。进入新世纪之后，全国性发生大规模乡镇撤并，2000年前后的乡镇数量是5万多个，2011年只有32000多个。乡镇管理幅度的扩大，既有管理地域的扩大，也有管理人口数量的扩大，但是作为乡镇政府管理权限并没有扩大，而且其政府权力还在缩小。主要表现在。一方面，乡财县管进展。2003年之后农业税的全面取消，财政税收体系发生重大变化，乡镇相对独立的财税收入不复存，乡镇的收入渠道主要来自县市的转移和统筹。在这种背景下，财政部2006年7月28日出台了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%。另一方面，事权从乡镇向县市集中。乡镇政府部门的垂直化管理，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，比如土地、工商、环保、城建、社保等，多数是县市部门直接管理，有的地方甚至连计划生育办也垂直到县里。有些地方，乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构，实行垂直管理。从传统的社会管理来说，诸如结婚登记之类的事情，过去都在乡镇政府办理，现在大多地方都直接收归县市政府的民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县市政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集和整理。经济建设方面，如投资项目、征地拆迁等审批权限，乡镇则无权染指。县乡两级政府的一体化趋势明显。总体来说，乡镇政府自主性减少，越来越成为县级政府派出机构或者执行机构。乡镇政府经历了上级政府的再收权的过程，国外研究被采用成为再集权化。现在则进入赋权的过程，或者说是放权的过程。对于高层政府来讲是一个工具性的考虑，一个非常现实的功利性想法出发，而不是80年代要把乡镇政府做实，是出于政治体制改革的理想考虑目标出发。

纵观30年基层政府与上级政府的关系，可以说是经历了一个分权、集权、再分权的历史过程。现在因为高层注重基层治理绩效，进而重视基层的权力资源体系强化，所以，工具性的分权成为新的目标。

考察90年代以来的农村改革，道路并不平坦，围绕家庭经营制度，非农产业发展，农民的公民身份自由，农村经济的市场化发展方向，曾经发生过不少曲折，改革还在推进，形势变得复杂。

从根本上说，深化改革应该是对农民赋权赋能，进一步释放农民的创造力，而不是弱权弱能，加强对农民的管控，让农民更听话。从农民权利角度看，既有经济权利问题，主要是围绕集体产权制度产生，也有政治权利问题，主要围绕农民对基层公共事务的参与权。这两个方面的权力状态都呈现复杂化的趋势。核心问题集中于发展“集体经济”。集体经济是70年以来农村政策的核心概念，很多政策分歧、政治运动都由此产生。

人民公社作为集体经济组织，实质上不是单纯的经济组织，而是一个政治、经济、社会的综合性组织，其功能也不仅在于经济发展，更在于社会控制。现在的集体经济组织，应该是纯粹意义上的经济组织，其社会功能作用不同于改革前。2015年中央一号文件提出：“推进农村集体产权制度改革。探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。现在改革集体产权制度,是指赋予农民对集体资产的股份权能，特别是发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。正在探索的改革措施有，量化资产、股金分红，通过土地入股、农户入社来组建土地股份合作社，另外，发展混合所有制经济，集体的资源性资产和经营性资产与农民的土地经营权开展合作。从经济组织内部来看，成员与组织的关系也不同于过去。改革之前，集体经济组织凌驾于组织成员之上，现在改革思路的出发点是，不能将集体看作是独立于农民的主体,不能将集体产权看作超越于农民的产权。集体是农民的集体,没有农民的个体也就无所谓农民集体。离开了农民的个体权利，集体权利无从谈起。集体所有权在根本上应该立足于农民的个体成员权。集体资产属于“农民集体”所有,集体组织只是农民集体的代理人，而不是凌驾于农民个体所有权之上。

新世纪以来的农村改革探索，集体经济依然是关键性问题。虽然字面上还是那个“集体经济”。思想理念上如何认识，组织体制上如何实现，所谓新型集体经济究竟是个什么样的组织形态，还在探索当中。理论争论和政策目标设定都以此为基础展开，都很难有一致概念。

如果通过引经据典来追根溯源，在建国前夕中央文件就有了集体经济的提法，但是对集体经济概念的政策界定却形成很晚。1962年6月，中南局第一书记陶铸、第二书记王任重同志在广西桂林专区龙胜县农村调研形成的报告，为了明确划清集体经济和单干的界限，提出了“集体经济”的四条标准。7月22日，毛泽东批示：“印发中央工作会议各同志：这个文件的所做的分析是马克思主义的，分析之后所提出的意见也是马克思主义的。是否还有可疑之处，请各同志研究。并且可以发给省、地两级去讨论。”这个报告提出：“集体经济最基本的是四条：一是主要生产资料集体所有；二是生产统一计划安排；三是集体劳动；四是生产收入统一分配。什么叫集体所有什么叫计划安排生产？什么叫集体分配？这三条都比较容易理解。至于什么叫集体劳动，看来很多人还不很清楚。集体劳动的意思，主要的应当是指劳动力有生产队统一调配，而不是说所有的农活儿都要大家涌到一起集体去干。”（建国以来农业合作史料汇编第718页。）。这是高层认定的关于集体经济的经典概括。

改革初期，邓小平关于集体经济也有重要论述。1980年5月，邓小平同胡乔木、邓力群谈包产到户，说：“有的同志担心这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。”这段话，着重点在于对当时集体经济在体制和方向上的肯定，尤其是落脚于对生产队作为经济主体的肯定。强调的是，包产到户所以不可怕，是因为生产队还是经济主体，以生产队为实现形式的集体经济还是发展方向。换一个角度来理解，邓小平的意思就是，如果生产队不再是经济主体，那么包产到户就可怕了。但是，从体制运行的内在逻辑、政策发展的实质后果来看，包产到户和包干到户恰恰就是对于生产队为基础的集体经济经营体制的根本否定。这次讲话两年后，包产到户就导致生产队为基础的集体经济土崩瓦解。邓小平在这里用生产队会还在发挥主体地位来论证包产到户不必担心，实质上是在原来集体经济体制的理论和政策框架下来论证包产到户的合理性，显示了理论逻辑的内在矛盾和意识形态局限。从后来的激烈争论看，包产到户反对者正是利用了这一点来说明包产到户不符合社会主义方向，要加以抵制或者限制。在当时的社会条件下，或者说在当时的思想理论条件下，离开了生产队为基础的人民公社体制，人们实际上无法想象什么是集体经济。

在迄今为止的政策性文献中，除了毛泽东1962年7月批示中认定的集体经济，我们还找不到另外一种经典性定义的集体经济。因为在马克思恩格斯经典理论中，社会主义的本质特征在于消灭私有制，建立公有制，没有集体经济的论述。苏联的社会主义经验，是通过集体农庄来消灭农村的私有制，建立农村的社会主义制度，但是苏联的集体农庄与我们的集体经济还有性质不同。

在新的改革条件下，中央文件又有新表述，研究界又有很多讨论，不仅属于相对抽象的理论理念，而且是涉及到具体政策措施。现在政策界关注是集体经济的实现形式，就是说，集体经济的内在规定是清晰的，而外在实现形式还在探讨之中。显然，以旧体制的理论为基础来论证体制改革，无法实现真正的改革理论突破。现在，在理论和政策讨论中，究竟什么是集体经济，这个集体经济未来是什么景象，是个在今后改革发展实践中逐步解决的问题，无法现在依靠某种理论思想设计来规制。这个重大问题的根本解决，不是靠某一次讲话和文件，也不是靠某个学者的研究报告，而是要靠改革发展的不断推进。

六，中共十八大以来农村治理体系新特点与新挑战

在二十多年前，即新世纪之交，三农问题爆发，乡村治理成为重要研究领域。2006年，乡村治理作为政策概念进入中央1号文件，乡村治理从学术话语成为政策热点。2014年，党的十八届三中全会提出国家治理体系现代化，乡村治理研究进一步受到重视。2017年，党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。随后，中办国办发出《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。现在，乡村治理体系建设进入新阶段，呈现新特点。集中表现为，党组织对治理体系全面统合，“党建引领”成为治理体系建设核心特征，行政司法体系的重心下移快速推进，自治组织的法治化建设得到提升，乡村治理体系面临新的挑战。

（一）基层治理确立新目标。

近几年来，中央高层从国家治理的要求目标出发，对基层治理也提出了明确要求，管理重心下移到基层，把问题解决在基层。2014年3月，习近平总书记参加全国“两会”上海代表团审议时指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”。2019年1月中办国办发出《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，2019年11月，习近平考察上海时指出：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务”；中央国务院关于深化乡镇机构改革的指导意见也提出了农村基层治理的系列新要求。归结起来就是，上级要求把问题解决在基层，把矛盾化解在基层，把管理完成在基层，把服务提供在基层。从根本上来说这不能算是新的工作要求，高层历来都有，基层有这样的工作要求，但是放在治理体系和政府机构改革的目标来看，是一个新的东西。早在1986年，中共中央发出一个22号文件，部署关于加强基层政权建设，这个文件和现在的文件重要不同在于，是直接聚焦于把乡镇政府变成一级独立政府，是从政府体系本身建设来提要求，现在的一系列文件是没有指着讲乡镇政府应用体系如何建设，而是重点在于提出的工作上的目标要求。另外这个现在的工作要求体现了城乡的一体化，把街道办事处也作为一个重要部分。进入上世纪90年代以后，特别是新世纪初税费改革之后，新世纪以后，乡镇政府经历了上级政府的再收权的过程，国外研究被采用成为再集权化。纵观改革图库基层政府与上级政府的关系，可以说是经历了一个放权、收权、再放权的历史过程。现在因为高层注重基层治理绩效，进而重视基层的权力资源体系强化，所以，工具性的分权成为新的目标。

（二）基层治理体系呈现新格局。

这种新格局的特点是，党组织对治理体系全面统合，“党建引领”成为治理体系建设核心特征，行政服务、司法体系的重心快速下移，基层自治制度化建设有了新推进。”

1，党的领导全面加强。主要体现在如下三方面：

（1）党组织建设全覆盖，在村庄党组织不断健全基础上，跨行业、流动就业党员也建立了党组织，党的组织建设从单位化进入区域化。基层党建领导工作进一步加强，很多地方的乡镇机构编制体系中，专门设立了党建办，统筹负责基层党建工作。自1983年重新建立乡镇政府以来，党建办的普遍设置，在基层政权组织机构体系中具有重要的标志性。

（2），党组织经费保障不断强化，在中央组织部统一部署要求下，地方党委高度重视，财政保障党组织运作经费力度加大，村级党组织负责人待遇逐步提高。从2009年开始，中央组织部发文明确规定，村级党的书记享受同级村干部中最高待遇，但当时并没有系统、有效的财政体系保障。中共十八大以来，这方面的要求被进一步落实到地方财政预算框架中，财政保障显著加强。

（3）、党的书记职权不断充实。“一肩挑”正在普遍化，党组织主要负责人兼任自治组织主要负责人全面推行，即党的书记普遍兼任村委会主任，无合适人选则派驻村干部担任；“二人转”是一个村级党组织两个书记成为常态性设置，具体表现为，目前超过三分之一的村级党组织配备了“第一书记”，而且，配备第一书记的村庄正在增加；“三合一”不断推进，在村庄层面不仅实行党的书记一肩挑，而且正在推进“三合一”，即党的书记同时兼任村委会主任、村级经济组织负责人。

2，行政司法体系重心下移新探索，主要体现在如下三方面：

（2）基层司法服务逐步下沉健全，政府司法部门越来越重视村级层面司法服务。如果说90年代到本世纪初的送法下乡，还只是宣传教育的话，那么现在这种法律服务越来越实在化，体制化，常规化，越来越纳入政府日常工作。广泛建立乡村法律服务中心(站)、法律服务室。有些地方在村庄设立政务服务平台、设置公共法律服务窗口，提供综合性、“一站式”服务，基层司法服务体系不断健全。

（2），基层综合行政执法体制建设快速推进，2019年1月中办国办发出《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求各地整合基层站所，分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，进一步加强乡镇和街道党政综合服务机构与与服务平台建设，实行一站式服务，一门式管理。在新一轮县乡机构改革中，作为本来没有行政执法权的乡镇政府，通过执法体制改革，探索上级授权执法，正在建立起本级政府的综合执法体系，工作人员的行政素质执法正在提高。

（3），基层公共权力运行规范性提升。进入新世纪以来，从政府运行的规范性不断增强，基层政府行政行为的制度化水平提升。这种规范性主要体现在：政府办事程序趋于明确，如期限规定、条件规定、、公开化；政府的办事场所趋于统一（很多地方都设立了政务大厅）；政府人员的行政问责得到强化，政府对于工作人员的行为有明确要求，政府的工作纪律得到整肃。政府运行的这种规范提升，应该说与八九十年代基层政府的随意混乱，职责不清，有责无岗、有岗无人、有人无为的状况不大相同。近几年，又有更大的提升，全面的强化，村庄和社区干部已经全面行政化。2015年，中办发出《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，一些地方探索“农村小微权力清单制度”，权力清单制度开始向村级基层延伸。在招投标事项管理、财务管理、集体资产资源处置等方面，明确村干部权力“边界”，规范村干部用权行为，取得很好效果。

3，村民自治新探索。主要体现在如下三方面：

（1），自治组织获得法人地位。村委会不是法人，是长期困扰自治组织的一个问题。2017年新修订《民法总则》，村民委员正式赋予会法人地位，可以自主参加社会经济活动，开展独立的民事活动，承担相应民事责任。这是具有重大意义的制度建设。

（2），自治单位逐步下沉。2016年，中办国办发出《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》，一些省市纷纷开展以村民小组为基本单元的村民自治试点，一些村民小组成为村委会，一些村民小组的管理服务功能逐步实体化。

（3），新型监督组织在成长，在2010年新的村民委员会组织法基础上，2017年中办国办印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，全国90%以上的村建立了村民监督委员会。村庄内部社会组织发育也构成了新的监督力量。村级监督体系体制趋于健全。有的地方还成立了基层治理委员会。

3，基层治理体系面临新挑战：

从我们调研来看，近几年的基层治理体系建设虽然取得了重要进展，但面临的形势依然困难，内在紧张也更加复杂严峻。这种地治理体系的内在紧张是结构性的。

纵向来看，政府体系内部的结构性矛盾紧张依然存在，甚至在积累。一方面，强调自上而下的集中统一领导；另一方面强调，管理重心下移到基层，把问题解决在基层。工作上强调把问题解决在基层，那么解决问题需要有相应的权力体系、资源配置、职责设置等等。现在也提出了要管理重心下移、资源下沉等号召，但是如何下移下沉，则深刻涉及到政府权力上下级政府权力的配置问题，不是仅提工作目标就能够完成的。或者说，提出这些工作目标的同时，那么要有相应的体制建设目标，提上级提出对于基层治理绩效的要求，那么相应的就要有权力资源体系相配合。这事实上就是治理体系出现了的新格局与工作要求之间的新矛盾，这是一个挑战。

横向来看，在基层组织体系内部，不同类型组织之间的关系，调处面临错综复杂的困难。原则是明确的，就是党领导一切。但是在基层存在不同的组织，由经济组织，行政组织，自治组织，社会组织，每一种组织都有不同的权利基础，财产关系，工作机制，在具体的工作体制机制中，党的领导如何引领？如何体现？不同类型的组织之间。实质上提出了党的领导提出了更高的要求。，我们可以看到从党的建设、行政执法、自治制度方面来看，基层治理体系出现了新的格局，但是这种新的格局是否能够适应工作，新的工作目标还面临着很多的挑战，或者说这种新格局还有一些重要的权利责任关系没有解决，主要表现在如下：

（1），在基层政府（乡镇街道）与村庄（社区）之间的上下关系，通常所谓“乡村关系”，即乡镇政府与村级自治组织的关系，还有街道办事处与居委会，特别是业委会等社会组织的关系，领导关系或者指导关系之间的纠结，还需要进一步理顺。在乡村工作中，哪些属于行政事务？哪些是属于自治事务？哪些方面是上级指导？哪些方面是上级领导？需要在新的情况下不断探索。

（2），基层组织体系内部的“党政经关系”。在新的社会条件下，发挥党组织核心领导作用，与充分发挥政府部门、自治组织、社会组织的作用，面临新情况新问题。一方面要强调自上而下集中统一领导，另一方面也要重视自下而上自主创新、大胆探索，合理划分职责，建立规范程序，推动治理能力不断提升。比如说，一个村的书记可以在职务上做3合1，但这看上去他的权力很集中，但要求也很高了，作为党的书记，他需要按照党的章程规则行使权利，作为村委会主任，他要遵守村委会作规定，作为经济组织负责人，他要遵循经济组织的财产利益关系。如果三个角色都能转换的很好，那他可能成为一个政治强人，但是能力要求很高，如果他不能把三个角色的区分清楚，那么他会制造出更多的矛盾。有的基层干部说，这样搞一肩挑甚至三合一，搞好了更好，搞不好更乱。

（3），基层治理的“城乡关系”，即城乡社区治理的协调统筹问题，大量非城非乡社区出现，一些村庄改为社区，村委会改称为居委会，但是，财产关系依然是农村体系，管理法规却要归于城市，成为治理上新矛盾。而现在的政府管理体系包括法规体系，如村民委员会组织法和居民委员会组织法，还是在城乡分割的基础上发挥作用。需要治理体系的去适应调整，，城乡社区治理需要一体化，如同城乡居民作为公民管理需要一体化。

这些新挑战也是新情况下的老问题。有些是一直没有解决好的老问题，也有一些是在新体制下衍生出来的新问题。全是新老问题叠加，所以基层治理面临的挑战严峻，进入新时代以来，随着全面加强党的领导以及治理重心下沉，国家政治和行政权力也再次向乡村基层扩张，村民自治出现行政化及边缘化的现象，乡村治理正在发生历史性变革。据我本人的观察，最近40年来，高层政府与基层政府的关系经历了三个阶段的演变。80年代就到90年代初中期，基本特征是，高层对基层政府基本态度，信任而且放权，有一个理想的改革设计，设计；从90年代中后期都进入新世纪的头十来年，高层政府与基层政府的基本关系是，不信任而且收权；最近这10来年看，依然不信任，但是也只好放权。一方面要加快基层实权增强，另一方面有强化考核问责。

回顾改革历史，国家治理话语的核心正在转化，从“中央与地方关系”转变为“上层与基层关系”。1990年代初期以来的政府体制研究，不论在国内特别是在国外，中央地方关系可以说是国家治理的重大话题。而现在国家治理的新话语体系下，道理上中央地方关系应该是个大问题，但事实不然，基层政府与上层政府的关系问题，才成为当前中国国家治理的突出问题。在上世纪九十年代成为困扰中央一大问题的省级为主的地方政府的抵抗谈判，不再是一个重要问题。

回顾改革历史，中国改革进程不是设计出来的。治理现代化的路也不是设计出来的，而是在探索中走出来的。可以说，在基层治理体系的进程也是难以设计的。现在看来，实际政府运行过程中，上级的要求和基层的回应，中间会有一种张力，成为重要的政府体系演变力量。按照目前这种趋势是发展下去，基层治理体系会陆续出现一些重要的新变化。这些变化很多可能不是可以预期的，也不是可以是理想的。无论是乡镇政府的功能体制建设，特别是街道办事处的法律定位制度建设也会出现新的情况，是会不会成为一级独立政府，这涉及到宪法框架的问题，高层已经有所考虑。前所未有的挑战，包括了很多次无法预计的挑战，在考验基层官员也在考验上层领导的适应判断能力。这对我们学者的研究来讲，也是严峻挑战。

讨论：农村治理的历史经验

关于农村改革的根本经验，中共中央已经有深刻而明确总结，就是要尊重农民的首创精神和选择权利。这不仅是农村改革的根本经验，也是农村治理的根本经验，是中共执政以来农村治理70年的根本历史经验。

农村治理的历史表明，制定政策不能从理想出发，不能从理论出发，而要从农民需要出发，要从现实生活出发，尊重农民的要求和选择。任何政策制定都需要理论支持，离不开特定的意识形态，但是，政策如果依据了某种理论、意识形态来制定，用理论和意识形态来检验政策，用某种理论想象来指导政策，那就必然走向失败。

新中国农村治理的历史还表明，制定政策不能依赖于领导人英明。毛泽东作为一代伟人，智慧超群，不仅有社会理想，而且有政治资源，还有长期革命建立起来的权威。从合作化到人民公社化，毛泽东亲自设计政策，亲自主持起草文件，甚至亲自选编地方集体化经验案例，亲自起草人民日报社论，亲自起草中央的会议通知，甚至具体部署省委召开农作农村工作会议参加人员、人员数量、会议天数、会议开法。但是，因为根本的政策思想不是从农民的需要出发，不尊重农民的选择权利和创造精神，结果出现了系统性的政策失误，一错再错，造成深重灾难。毛泽东时期农村政策的错误，不是个别政策的错误，而是系统性、方向性的错误。反过来再看农村改革的经验成功，并不是依靠了某一个人的英明伟大，而是尊重农民选择，尊重基层创新。

改革时代的农村治理体系，表现在处理政府与农民的关系、党组织与行政部门的关系、政府组织和非政府组织的关系等多方面。新型治理体系的建立是中国农村现代化的重要保证。

（2020年11月）

来源：沽河虎山