黄文夫：胡耀邦与我国住房制度改革的实践探索

一、“住房难”成为制约城镇居民生活改善最紧迫的民生痛点。

改革开放初启，神州大地百废待兴。然而，一个与千家万户息息相关的矛盾正日益尖锐：一方面是城镇住房极度紧张，人均居住面积捉襟见肘；另一方面，传统的福利分房制度僵化低效，国家包不下来，群众等不起、住不上。

住房难的状况一是严重的住房短缺，知青回城加剧矛盾。20世纪70年代末，随着大批知识青年返回城市，本就紧张的城镇住房资源更加捉襟见肘，导致缺房户数量激增。二是人均面积极低。1978年，全国城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米。三是缺房户数庞大。当时缺房户高达869万，约占城市总户数的47.5%，意味着近一半的城镇居民面临无房可住或住房困难的窘境。四是居住条件恶劣。“三代同堂”、全家挤在一间房的“蜗居”现象十分普遍。许多人住在光线昏暗、没有独立厨卫的“筒子楼”里，居住体验非常差。 由国家或单位建房，以实物形式分配给职工，职工仅支付极低租金的福利分房制度，在实践中暴露了诸多问题。一是政府与单位财政负担沉重。住房的建设、维修和管理需要投入巨额资金，给国家和企业带来了沉重的财政包袱。二是象征性的低租金（如每月每平米仅几毛钱）远不足以覆盖维护成本，导致住房建设资金无法形成良性循环，新建住房能力不足。三是分配不公引发社会矛盾。分房主要依据工龄、职称、家庭人口等标准，看似公平，但在房源极度稀缺的情况下，难以做到真正的公平。这导致了“等、靠、要”的现象，即“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”。为了分到房或分到更好的房，讨好领导、哭穷耍赖等现象时有发生，容易引发群众不满和社会矛盾。四是严重限制劳动力自由流动。住房与工作单位紧密绑定。职工一旦离开单位，就必须交回住房。这种“捆绑”效应将职工和企业牢牢锁在一起，极大地阻碍了劳动力的自由流动，不利于市场经济的发展。

作为改革的重要推动者，胡耀邦始终心系群众安居需求，坚持短期民生纾困与长期制度变革统筹推进。既亲自督办化解各类群众住房难题，维护民众房屋合法权益；又积极参与顶层政策讨论，支持土地制度创新，探索适配时代发展的住房建设新模式。

二、直面民生痛点，多措并举纾解城镇居民住房困境。

安居乃民生之本。针对改革开放初期城镇居民尖锐的居住矛盾，胡耀邦坚持问题导向，靠前协调推动一系列举措，着力化解群众最直接、最现实的住房困难。

早在1979年的一次会议上，胡耀邦便敏锐洞察城市发展面临就业、物价、住宅三大核心难题，明确提出住宅问题事关群众基本生存保障，必须主动谋划、抓紧破解。他要求各地“每年新建一批职工宿舍，优先解决结婚无房户”。当了解到中科院住房缺口达9万多平方米时，他提出“五子登科”的思路（“房子、票子、妻子、孩子、炉子”），并推动购买活动房以解燃眉之急，优先解决科研人员住房困难。

1981年2月16日，胡耀邦主持中央书记处会议，讨论北京日报社《内部参考》反映北京劲松、团结湖新建的宿舍楼房因市政、生活配套设施不完善，住宅竣工后居民无法按期入住的问题。他说目前社会上有三大问题：房子、物价、失业；政治上也有三大问题：宣传、治安、党风。指出现在准备以这个问题为突破点，来改进我们的工作作风。要求相关部门限期三个月补齐配套短板，推动新建住房尽早投入使用。同时他着重强调，房源分配应当向无房户、严重住房困难家庭倾斜，保障最弱势群体的居住需求。此外，他持续关注城市建设过程中的拆迁安置冲突，要求统筹协调城市建设发展与被拆迁群众居住权益，保障群众拆迁之后居有定所。

清晰稳定的产权是住房保障的重要基础。针对历史遗留的私房权属纠纷，胡耀邦积极推动私房政策全面落地，依法维护群众房屋产权。

1980年，针对部分党政机关、部队挤占居民私有住房的历史遗留问题，胡耀邦作出明确批示，督促各地开展私房清退工作。北京市迅速出台配套政策落实相关指示，有序开展私房归还、权属登记工作，为房屋产权人换发产权证书，从制度层面保障市民私有房产权益。

为持续盘活存量住房资源、缓解城市房源紧张局面，胡耀邦划定管理红线，明确禁止机关、部队、社会团体新增购置民房；倡导盘活公有闲置住房，以低于市场标准的租金面向无房市民出租。存量房源的盘活利用，在当时有效缓和了城镇住房供需失衡的紧张态势。

三、把握改革方向，参与研讨住房商品化改革顶层构想。

住房制度的根本性变革，离不开顶层设计的探索与共识凝聚。1978年，邓小平提出：解决住房问题能不能路子宽些，比如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。1980年4月2日，邓小平同胡耀邦、万里、姚依林、邓力群等中央负责同志开展谈话，围绕建筑业发展与住房体制改革提出一系列前瞻性构想。一是重新定位建筑业的产业地位。从多数资本主义国家来看，建筑业是国民经济的三大支柱之一。过去我们只把它看成消费领域的问题，认为建筑业是赔钱的，这种观念需要改变。应该看到建筑业是可以赚钱的，是为国家增加收入和积累的重要产业部门，在长期规划中必须放在重要地位。

二是明确住房商品化与个人购房政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖房。不仅新房子可以出售，老房子也可以出售；付款方式上，可以一次付款，也可以分期付款（如十年、十五年付清）。这一论述突破了长期以来住房公有制思想的禁锢。

三是提出租售并举与租金调整机制。要联系房价逐步提高房租，使人们考虑到买房合算（因为“房租太低，人们就不买房子了”）。同时，要实行差异化定价，繁华市中心与偏僻地区、交通方便与不方便地区的房子租金应有所不同。此外，对于将来因房租提高而受影响的低工资职工，国家要给予相应的补贴。

四是鼓励多渠道建房与设计创新。建房可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。今后盖房要有新设计，不要总是小四合院，要发展楼房，平房改楼房能节约耕地，以适应不同地区和居民的需要。

这次谈话正式拉开了我国住房商品化的序幕。随后在同年6月，中共中央、国务院批转相关会议提纲，正式宣告了住房商品化政策的实施。

胡耀邦深刻把握住房商品化的改革方向，在各地调研、政策落实过程中持续传播改革思路，推动各界打破“住房纯福利供给”的固有认知，为破除单一福利分房体制凝聚思想共识，为全国范围内推进住房制度改革夯实思想基础。

四、前瞻统筹布局，立足城镇化趋势谋划长远安居目标。

在推进短期住房矛盾化解的同时，胡耀邦立足城乡发展全局，对住房建设作出中长期规划与趋势预判。1980年中央书记处确立首都城市建设四项指导方针，设定阶段性发展目标，规划至1990年基本解决城市无房户与重度住房困难群体居住问题，为全国城镇住房建设提供目标参照。

基于对社会发展规律的观察，胡耀邦的思考不止于眼前，更直达住房问题的根本出路——“进城”与“城镇化”，认为发展小城镇和乡镇企业能分流大城市人口压力，为中国特色的城镇化和住房发展另辟蹊径。他非常重视发展小城镇，并将其与解决住宅问题、统筹城乡建设联系起来。发展小城镇是吸纳农村富余劳动力、实现“离土不离乡”的重要途径，也是改善农民居住条件的重要模式。苏南地区通过发展乡镇企业带动小城镇建设的经验，他认为这抓住了发展的要害。

胡耀邦强调发展集体经济，确保农村开发用地的所有者权益，让农民成为土地的主人，分享土地增值的收益。这种思路为通过集体土地建设住房、发展小城镇提供了理论支持。上世纪80年代，包括深圳在内的许多地方，都是在集体所有制土地上建设的房屋。华西村、南街村等的发展也证明了，发挥集体所有制的作用，同样可以把小城镇建设起来，并有效避免了与农民的冲突。

胡耀邦判断并意识到，“知识青年上山下乡绝不是历史潮流”，预言二十年将有上亿农民进城。固化的城乡二元结构是系统性解决住房问题的阻碍，只有打破城乡分割壁垒，构建城乡统筹的住房建设机制，兼顾城镇居民与进城农民的居住需求，才能从根源上化解住房供需矛盾，体现出城乡一体化发展的长远视野。

五、勇闯制度深水区，支持土地有偿使用试点，夯实房改根基。

住房要成为可以买卖的商品，前提是土地使用权必须能够合法流转。这是胡耀邦推动住房商品化最核心、最具实操性的举措。他秉持坚定的改革魄力，积极推动国有土地使用制度破冰，重塑城市建设运行的底层制度逻辑。

20世纪80年代中期，上海市面临城市基础设施改造资金严重短缺的发展困境。 1986年11月24日，胡耀邦赴上海调研期间，对上海市委提出的试行国有土地使用权有偿出租的改革设想予以明确支持。在相关推动下，国务院批复同意上海开展土地批租试点工作。

1987年11月，国务院批准了国家土地管理局提交的报告，正式确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州这6个城市开展土地使用制度改革试点。

12月1日，深圳市举行了新中国首次国有土地使用权公开拍卖（即著名的“土地第一拍”），以525万元成交了罗湖区东晓花园8588平方米住宅用地50年的使用权。

12月10日，上海正式出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》。其主要内容包括明确转让形式：规定国有土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行有偿转让。确立使用年限：明确了不同用途土地的最高使用年限，例如住宅用地为70年，工业用地为50年，商业用地为40年等。规范受让主体：允许中外企业、其他组织和个人在按规定支付土地出让金后，获得土地使用权，并可在规定期限内进行转让、出租或抵押。

这一办法的出台，不仅为上海后续大规模的城市建设和土地开发提供了法律依据和政策框架，也与深圳的“土地第一拍”形成了南北呼应，共同推动了中国城市土地管理制度从无偿、无限期、无流动向有偿、有限期、可流动的根本性转变。

1988年8月8日，上海市举行了首次土地使用权有偿转让招标会，将虹桥开发区26号地块（约1.29万平方米）以2805万美元的价格出让给日本孙氏企业，这是上海乃至全国首次通过国际招标方式出让土地使用权，进一步丰富了土地有偿转让的实践形式。

虽然该地块不属于面向普通居民的住宅用地，但土地有偿出让制度的落地，一方面为城市基础设施建设筹措持续资金，另一方面为后续房地产市场培育、多层次住房体系建设创造必要的制度条件。

1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，删去了禁止土地“出租”的规定，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为中国城市土地管理制度改革奠定了基石，标志着我国土地有偿使用制度的根本性变革。

1990年5月19日，国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确，商业、旅游、娱乐用地的最高年限为40年，综合或者其他用地为50年，而居住用地最高年限为70年。

从1988年宪法修正案允许“土地使用权转让”，到1990年出台这个《条例》明确了40年、50年、70年的具体期限，中国房地产市场的底层制度框架至此彻底成型。

六、住房制度改革实践探索关键的10年。

从1980年开始，我国住房制度改革工作在众多城镇进行了多方面、多途径的探索。尤其是胡耀邦主政及推动改革时期，一些城市在住房及相关经济体制领域开展了具有代表性的改革试点和探索。

1979—1982年，我国住房制度改革主要进行了公有住宅向城镇居民全价出售试点工作。同时，城镇居民自建住宅也有所发展。由于这个时期售房工作受到居民购买能力的限制而难以继续扩展。1982年，以全价向城镇居民售房的试点工作逐渐停顿下来。

1982—1985年，我国住房制度改革以公有住房补贴出售试点以及个人自建住房试点为主要特征。1982年，国务院批准在江苏常州、河南郑州、湖北沙市（现荆州）、吉林四平四个城市进行“补贴出售住房”的试点。这被称为“三三制”售房（即国家、单位、个人各承担三分之一），是中国最早的住房商品化探索。

1983年，为了鼓励私人购建住宅，成都市开始将直管公有旧住宅中零星、分散或与私房相连不便维修管理的旧房，试行折价出售给现有住户。市房地局公房处率先出售了57户住房，户均面积约21.56平方米，每平方米均价为11.20元。这批旧房出售后，产权归个人所有，属完全产权。同年，成都市在考察了国家在沙市、四平等城市开展的“三三制”试点后，起草出台了《成都市新建住宅补贴出售试行办法》。

到1985年，全国已有27个省、自治区、直辖市的160个市和300个县作了试点，几年中共出售住房1092.8万平方米。

相对全价出售商品房来说，虽然补贴出售公房在一定程度上解决了居民经济承受能力较低的问题。但由于政府和单位负担过重，大部分城镇居民心理承受能力脆弱，低房租制度和租买比价过于悬殊等，导致进展仍然缓慢，出售的住宅所占比例较低。

与公房补贴出售试点相反，这段时期我国城镇居民自建住房却以各种形式得到了迅速发展。成为这段时期我国住房制度改革的一个显著特点。以此为生长点，发展为各城市和县镇、企业蓬勃开展的集资建房与合作建房。

1983年城乡建设环境保护部在河南省南阳市召开民建公助现场会。同年6月4日，经国务院批准，城乡建设环境保护部颁发了《城镇个人建造住宅管理办法》。12月17日，国务院发布了《城市私有房屋管理条例》。这些活动与办法、条例的颁布都在相当程度上推动了城镇居民自建住宅的开展。数据显示，1979—1985年，我国城镇住宅投资中个人投资由1.50亿元上升到25.50亿元，占同期城镇住宅投资的比重由2%上升到8.8%。个人自建住宅竣工面积由1979年的250万平方米上升到1985年的2840.2万平方米。其中，城镇个人住房修建最多的广东、黑龙江、湖北三省，个人建房分别占该省1985年当年住宅竣工面积的17%、24%和15%。有的县城，个人建房达县城当年新建住宅总数的60%左右。城镇个人自建住宅的尝试极大地改变了我国原有的住房投资建设体制。

1986—1988年，我国住房制度改革以提租方案的试点及推广为主要特征，同时，在公有住房出售及鼓励个人建房方面也有了一定的发展。1985年，在我国城市经济体制改革全面展开的形势下，国务院把住房制度改革作为一项事关国民经济全局和经济体制改革的大事提了出来。1986年2月成立了国务院住房制度改革领导小组，由国务院有关部委的负责同志组成，下设住房改革办公室。

1987年7月国务院批准了烟台市“提租发券、空转起步”的方案，接着又批准了蚌埠、唐山市的试点方案。三个城市的方案都是遵循提补平衡的原则，大幅度提高租金，同时给予相应的补贴。三城市方案，被公认为中国住房制度改革的先行者。

1988年2月，国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，标志着我国住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段。

1986—1988年这段时期，我国住房制度改革从提租、售房、集资与合作建房等方面都进行了多方位、多角度的探索，为今后全面推进住房制度改革提供了丰富的实践经验。尤其是提租补贴试点的成功，使综合配套改革从整体设计到操作性上都有了极大的进步。

从1989年开始，我国的住房制度改革进入了一个全面改革时期。经过对10年住房制度改革的反思，各地在实践中不断探索房改的道路，创造了多样化的房改方式。比如大幅度提高租金，通过提高租金促进售房和建房；售房起步，带动提租；集资、合作建房，有偿解困；全方位启动，综合配套，长期规划，分步实施等等（参见黄文夫 沈迎选 金燕主编《城镇居民房改须知》，北京广播学院出版社，1991年12月版）。

胡耀邦不仅关注具体的改革试点，还将住房商品化上升到了国家宏观经济发展的战略高度。在1985年讨论国家“七五计划”的党的代表会议上，经济建设的第十三条方针被明确为：“积极推行城镇住宅商品化，加快民用建筑业的发展，使建筑业成为我国国民经济的支柱产业。”这一方针强调了建筑产品应是“民用新的商品房”而非旧的统建公产房，并指出要避免居民购买力片面集中在耐用消费品上。这从顶层设计上为住房从“福利品”向“商品”转型指明了方向。

七、“居者有其屋”的富民之路。

“居者有其屋”是人民群众最朴素的民生期盼。胡耀邦始终将解决人民群众的住房问题置于其“富民”思想的重要位置，其相关思考和实践，体现了以人民为中心的改革初衷。

据胡德平回忆，1984年搬家时，胡耀邦就表示：“以后总有一天我们的老百姓可以用自己的钱买汽车、买房子。” 这句话表明，他早已将拥有自有房产和汽车视为人民生活富裕的标志之一。

他将解决住房问题视为“最大的群众观点”，认为“治国之道，必先富民”，而“党的富民政策是最大的群众观点”。解决包括住房在内的基本民生问题，是这一思想最直接的体现。他不仅关注城市居民的住宅问题，也深入到少数民族地区调研。在四川凉山地区调查彝族同胞的住房问题时强调：“解放已经30多年了，我们国家还有彝族、苗族、布依族、瑶族等几个少数民族同胞的住房条件没有大的改进，现在是到着手解决的时候了。” 这表明，在他心中，让所有群众都住上好房子，是党和政府义不容辞的责任（参见胡德平《中国为什么要改革——思忆父亲胡耀邦》，人民出版社，2011年1月版）。

胡耀邦在1983年就提出了衡量改革正确与否的“三个有利于”，其中第三条就是“是不是有利于人民的富裕和幸福”。他进一步指出，“我们共产党的任务最重要的是国家富、人民富。” 解决住房问题，让人民住得宽敞、舒适，无疑是实现“人民的富裕和幸福”这一改革目标的核心内容之一。

从20世纪80年代初的探索到1998年全面停止住房实物分配（即终结福利分房），我国城镇居民住房制度经历了从“福利型”向“商品型、保障型”并重的历史性跨越。这一改革极大地释放了住房生产力，使城镇居民的居住条件发生了翻天覆地的变化。

从1998年到2025年，我国城镇居民住房经历了从“住房短缺”到“总量基本平衡”，再到“追求高品质居住”的历史性跨越。一是住房总量充足，实现“人均有房住”，我国城镇住房供给已经彻底告别了短缺时代。城镇居民人均住房建筑面积从1998年的约18平方米，跃升至2025年的 42.2平方米。城镇住房套户比（住房总套数与家庭总户数的比值）从1998年的0.8增至2025年的 1.07。按照国际成熟市场经验，套户比在1.1左右即为供求平衡，这表明我国城镇住房供给总体实现平衡。

二是住房品质全面升级，迈向“住得好”。居民的居住需求不再仅仅停留在“有房住”，而是全面转向对居住品质、环境和绿色的追求。新建住宅的层高、采光、隔音等规范不断提升（如2025年新规要求层高不低于3米，四层以上必须装电梯等）。2025年新建民用建筑全面执行绿色标准，智能安防、新风系统、超低能耗等技术广泛应用，居住更加环保、舒适。国家大力推进城市更新，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个，极大改善了存量房居民的居住条件。

三是住房保障体系完善，兜底民生需求。在市场化之外，我国建成了世界规模最大的城市住房保障体系，有效解决了新市民、青年人及低收入群体的住房困难。“十四五”期间，全国建设筹集各类保障性住房和安置住房1100多万套，惠及3000多万群众。在30个城市试点租金保障机制，完善教育、医疗等配套，努力实现职住平衡，保障房在新增住房中的占比显著提升。

四是住房需求结构转变，改善型需求成为主力。随着人口结构变化和生活水平提高，住房市场的驱动力发生了根本性转变。受年轻人婚后独立居住、晚婚不婚率提高等因素影响，家庭户均规模迅速缩小，这衍生出了更多的住房套数和更大的人均面积需求。当前住房消费的核心增长点已从“刚需”转为“改善”。消费者不再仅满足于基本居住，而是追求更宽敞的面积、更好的社区环境和物业服务。

五是市场进入平稳发展新阶段。在经历了早期的快速扩张后，随着全国人口下降和城镇化增速放缓，房地产市场进入了新的发展阶段。虽然新房市场的总量峰值已过，但每年新增城镇人口带来的刚性需求，以及生活水平提升催生的改善性需求，依然为市场提供了巨大的支撑空间。政策层面坚持“房住不炒”定位，通过城市更新、优化保障房分布等方式，推动房地产行业向高质量、可持续的方向发展。

伴随着改革与发展，我国城镇居民住房已经完成了“量”的积累，正在经历“质”的飞跃。住房不仅是安身之所，更是承载高品质生活、家庭财富以及城市可持续发展的重要载体。

总之，胡耀邦从解决群众住房问题入手，支持并推动住房制度改革的探索实践，不仅有效化解了特定历史阶段突出的住房矛盾，更为我国持续推进城镇化、构建现代化住房保障体系积累了宝贵历史经验。同时，这段历史不仅帮助我们能够厘清我国早期住房制度改革的历史脉络，更能深化理解改革开放进程中民生导向的改革逻辑。

来源：民商融媒