改革与开放
改革前政府间纵向关系的形成与调整
发布时间：2009-02-14 01:18
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【摘要】 改革前政府间纵向关系的发展经过了基本形成阶段和调整阶段。在基本形成阶段(1949———1956)，生产资料私有制的社会主义改造引起了主要力量结构的重大转变；迅速形成的计划经济体制造成了纵向政府体制的重大变化；伴随着二者的是权力向上“流动”的集权化过程。在调整阶段(1956———1978)，有权力收放、试办托拉斯、包干三种形式的权力“流动”与调整。改革前政府间纵向关系的形成与调整为当前解决这一关系上的问题提供了重要启示。【关键词】 政府间纵向关系；改革前；基本形成；调整
政府间纵向关系是府际关系①的一个方面，是指不同层级的政府及其部门之间在纵向上形成的各种关系。就改革前政府间纵向关系的变化来说，以1956年底为界可分为两个阶段：基本形成阶段与调整阶段。之所以把界线划在1956年底，是因为在这一年中国基本完成了生产资料私有制的社会主义改造，一五计划的主要指标也大都提前完成。基于此，政府间纵向关系也获得了基本定型，之后就是在此基础上调整了。
一、改革前政府间纵向关系的基本形成(1949—1956)
在这一阶段，较为直接地造成政府间纵向关系形成与变化的重大事件主要有两个：一个是国家对生产资料私有制的社会主义改造，另一个是计划经济体制的基本形成。前者引起了政府间纵向关系主要力量结构的重大转变；后者引起了政府间纵向体制的重大变化；伴随着二者的，则是权力向上“流动”的集权化过程。具体过程如下：
(一)社会主义改造与新型政府间纵向关系主要力量结构的基本形成
建国后对生产资料私有制的社会主义改造，一方面是客观形势所迫，另一方面又是主观选择的结果。从客观形势看，新中国从一开始就不得不对一些社会势力进行消灭或削弱。建国初期旧政权的残余势力敌视新生政权，部分民族资产阶级分子对新生政权表示怀疑②。经过镇反运动，基本上扫除了旧政权在大陆的残余势力③。经过“银元之战”、“粮棉之战”、五反运动，对不法民族资产阶级分子给以一定的打击。这些为后来的社会主义改造奠定了一定基础。从主观选择看，关于怎样由新民主主义走向社会主义，建国初党内高层有三种认识：一种认识以刘少奇为代表，认为新民主主义革命胜利后，还不能马上直接采取社会主义的实际步骤，还需要巩固一段时期的新民主主义制度。另一种认识以高岗为代表，主张立即采取“消灭资产阶级”的措施。再一种以毛泽东为代表，认为新民主主义胜利的同时就是向社会主义过渡的开始，只不过这个过渡要分阶段、分步骤地进行。在这三种认识的博弈中，先是刘少奇和毛泽东共同批评了高岗④，再是毛泽东在一定程度上批评了刘少奇⑤，最后，毛泽东的观点取得了党内的一致同意。在1952年9月中央书记处的一次会议上，毛泽东正式提出了“一化三改”的过渡时期总路线，开始了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。到1956年底，全国绝大部分地区基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造。
经过生产资料私有制的社会主义改造，新中国的政府间纵向关系主要力量结构基本形成。中国共产党成为居于领导地位的执政党，党领导下的各级政府成为统合社会的唯一力量，各类社会自主力量消失殆尽。这造成了自建国初期开始的政府间纵向关系主要力量结构较为集权的特点。直到现在，中国政府间纵向关系运行中仍然缺少有力的社会自主力量对各级政府的参与和制约。
(二)计划经济体制的建立与新型政府间纵向体制的基本形成
社会主义改造也为计划经济体制的建立提供了条件和前提。“计划经济首先是政府主导的经济，……建立强大的、不受制约的政府，实际上是计划经济形成的前提”⑥。当代中国的计划经济体制是随着优先发展重工业的工业化道路的选择而建立起来的。建国初中央高层对于优先发展农业和轻工业，还是优先发展重工业曾有不同的设想。例如，1951年7月5日，刘少奇在春藕斋讲话中说：“经济建设的步骤——首先恢复农业及一切可能恢复的工业，其次发展农业和轻工业以及少数必要的重工业，然后发展重工业，然后依靠已经建立起来的重工业进一步发展农业和轻工业”⑦。但是，巩固新生政权的需要，苏联工业化道路的经验，以及中国工农业发展的现实需要很快改变了中央领导人的看法，新中国在建国初最终选择了优先发展重工业的工业化道路。
在物质较为匮乏的状况下优先发展重工业必然要求实行中央高度集权的计划经济体制。而这样的经济体制的形成同时标志着改革前政府间纵向体制的基本形成。其突出表现就是政府间纵向层级结构、党政结构和条块结构的基本形成。(1)这一时期，政府间纵向层级结构的最大也是最有意义的变化就是大区的撤销。这一措施使中国一级地方政府的力量大为缩减，对其向中央政府形成有实际意义的挑战具有釜底抽薪的作用。(2)在党政结构方面，建国以后，党进一步加强了对政府各方面工作，特别是经济工作的领导。这些方面无疑有利于使党能够统揽全局，“集中力量办大事”，但是也为党政不分，以党代政埋下了隐患。(3)在条块结构方面，建国初期，为了管理方便，各级政府按照统一领导、适度分权的原则，纷纷按行业或产品建立起了条块结合的管理体制。随着“一五”计划的制定实施，有限的资源很快向中央集中，条块结合也很快向以条为主转化。这有利于中央政府，特别是国务院各部门统一配置全国的资源，但是也很快带来了一系列问题。
例如，国务院各部门机构重叠、权力分割、行政效率下降、官僚主义盛行、浪费严重；地方政府的积极性和因地制宜的权力严重削弱，各地区、各部门、各行业之间的横向联系受到削弱甚至被割断，以至它们之间矛盾频发。这些问题成为之后政府间纵向关系调整的重要原因。
二、改革前政府间纵向关系的调整(1956—1978)
几乎在政府间纵向关系基本形成的同时，也步入了它的调整阶段。之所以要调整，就是“一五”时期形成的中央高度集权的计划经济体制严重束缚着地方和企业的手脚，1955年毛泽东外出巡视期间，所到各省的负责人纷纷要求中央向下放权。毛泽东对此极为重视。经过1956年春的进一步调研，在4月25日《论十大关系》的讲话中，郑重提出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”⑧。这就正式启动了政府间纵向关系调整的政策议程，此后到改革开放前，这一关系处于不断的调整和变动中。按照政府间纵向权力的流向及其所体现不同原则来看，这一时期的调整主要表现为三种形式：权力收放、试办托拉斯、包干。
(一)权力收放
这是这一时期政府间纵向关系调整中占主导地位的一种方式。改革前这种方式的调整总共进行了两轮，其中第一轮最为典型。第一轮调整发生于1956———1961年，经过了下述三个阶段。(1)1956———1957年的酝酿。毛泽东《论十大关系》讲话之后，国务院即根据讲话和中央政治局扩大会议精神，于1956年5———8月间召开全国体制会议，研究改进经济管理体制的方案。1957年初，中央决定成立以陈云为组长的“中央经济工作五人小组”，以加强对经济工作和改进体制工作的统一领导。小组成立后，立即着手研究改进经济管理体制的各项具体规定。(2)1958年的放权。1958年中共中央和国务院围绕经济工作和改进经济管理体制，召开了多次会议，先后做出一系列改进体制的决议、规定。其基本精神是：加快经济的发展速度，加快和扩大管理权限下放的步伐，促进国民经济的“大跃进”。就权力下放来说，共包括建立七个协作区、下放计划管理权、下放基建项目审批权、下放物资分配权、下放财权和税收权、下放劳动管理权、下放商业管理权、下放信贷管理权等八大方面。(3)1959——1961年的收权。上述权力的集中迅速下放，加上“大跃进”运动，很快带来一系列问题：企业间原有的协作关系被迅速打破，而新的关系却没有建立起来；各地大上基建项目，大量增加职工，大量平调国营企业设备、材料，导致计划失控，工业生产秩序混乱⑩。为了扭转经济发展的混乱局面，《人民日报》于1959年2月24日发表题为《全国一盘棋》的社论。3月份国务院开始上收部分企业的管理权。7月2日，毛泽东在庐山说：现在“要强调一下统一领导、集权问题。下放的权力，要适当收回”。按照毛泽东的这个意见，在1961年开始的经济调整期间，又把下放地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理。这样，这一轮以下放企业管理权为中心内容的改进体制的工作，又以上收企业管理权而告结束。第二轮的权力收放发生于1969——1972年，其基本过程、机制、内容以及带来的问题几乎与前一轮调整如出一辙。大的区别，一是所处环境不同。前一轮调整处于“大跃进”环境中，后一轮调整处于“文革”期间“三线建设”环境中。二是在第二轮调整中，作为权力下放的辅助措施的包干被更广泛地使用。第一轮调整中，只在基建投资中提出实行包干制度。第二轮调整，则在下放财政收支、物资分配、基建投资等中广泛使用了包干。
(二)试办托拉斯
20世纪60年代前期，在部分工业、交通行业中试办了一批托拉斯——即全国性的、区域性的和地方性的专业公司或联合企业。这是针对当时工业经济管理体制上存在的弊端进行的一次重大改革尝试，对政府间纵向关系也产生了重要的影响。随着计划经济体制的建立，全国上下开始用行政手段管理企业。用这种办法管理企业带来的主要问题是，不同的企业归属不同的主管部门，造成企业间不能根据各自需要建立符合经济规律的协作关系，产生极大的浪费。为了解决这些问题，在刘少奇的主持下，1963年中央决定对工业管理体制进行改革，逐步减少行政管理手段，增加经济管理办法，在工业、交通部门组织托拉斯。1964年夏，国家经委会同工业、交通有关部门提出了《国家经委党组关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，对于试办托拉斯做出了总体安排。“文革”爆发后，试办托拉斯的工作被迫中断，组建起来的各专业公司有的在随后的两三年内被撤销，有的名存实亡。在1969年2月16日至3月24日召开的全国计划座谈会上，试办托拉斯的作法受到了批判。
试办托拉斯的关键，是根据企业间应有的经济联系，通过组建全国性的、区域性的和地方性的专业公司或联合企业而对原有的生产力结构进行局部改组，从而提高整个经济体制的效率。要达到这一目标，必然会对当时日益成熟的条块结构造成巨大冲击。这主要表现在两个方面，首先，举办全国与地区性的托拉斯势必要上收和调整一些企业的隶属关系，这将直接减少一些地方政府的利益，引起他们的不满。其次，试办托拉斯还触及深层次的条块矛盾。为实行集中统一经营，托拉斯试图实行产供销人财物的几统一，但是按照当时体制，这些方面大都归不同层级的政府部门掌握，因此产生深刻的矛盾。例如，按照当时体制，产品定价权分别掌握在各级物价委员会手里，托拉斯不能问津。总之，试办托拉斯虽然时间较短，而且自身也存在一些局限性，但是却触及到了中国政府间纵向关系中一些深层次的问题。
(三)包干
与权力收放不同，也与改革时期的大包干不同，改革之前的包干更多时候是权力下放的一种辅助措施，包产到户也仅仅出现萌芽就遭到制止。但是，在政府间纵向关系的意义上，这种措施却显示了与权力收放和试办托拉斯不同的性质，而且在改革时期发展为政府间纵向关系调整的一种重要手段，因此值得深入研究。
1.三种形式的包干。改革前共出现过三种形式的包干，一是财政包干，二是作为权力下放的辅助措施的包干，三是农业生产中出现的包产到户的萌芽。(1)财政包干出现于1954年。当时，针对财政工作中出现的严重问题，副总理兼财政部长邓小平提出了归口；包干；自留预备费，结余留用不用上缴；精简行政人员，严格控制人员编制；动用总预备费须经中央批准；加强财政监察等六条方针。财政包干主要是为了解决各部门的预算花费没有控制、地方没有必要的使用一定财政资金的自主权和灵活性等问题。林毅夫认为，地方政府竞争对区域经济增长具有重要的作用，在经济转型中有利于弥补制度供给不足，中央政府的财政包干改革不断深化，对地方政府推动地方经济发展，也起到了积极作用，但这种行政性分权和财政包干对中国形成“诸侯经济”也有着负面的影响。(2)在两次权力收放中，包干都是一种必要的辅助措施。其运行的基本机制是，中央和上级在确定基本原则和基本目标后，就仅实行激励性的结果控制，地方和下级在基本原则的指导下，可以采取自主措施完成目标，超过目标部分归自己支配。之所以说包干是权力下放的一种必要的辅助措施，是因为：第一，权力下放时，如果不实行这一措施，就难以避免上级对下级的过多干预，因此包干有必要性。第二，权力上收时，包干措施大多随之作废，因此，包干往往随权力下放而来，又随权力上收而去，自身没有独立性。(3)包产到户的萌芽。这是农民一种自发的、无奈的选择。在高级社成立后的1956年，人民公社制度建立后的1959年，以及“第二次共产风”(1960———1961)肆虐后的1962年，曾经三次出现过包产到户。其中以第三次最为典型。
人民公社化运动导致农村生产关系严重不符合生产力实际，粮食产量连续下降，农村元气大伤，一些农民生活及其困难。在这种情况下，1961、1962年，一些农民自发创造并实行了包产到户这种比较符合农村生产力水平的农业生产责任制。当时的包产到户仅仅是一种经营方式的改革，突出的是农户经营方式上一定的自主性，其基本形式是生产队(大队或小队)将农业生产任务按产量包给农户负责、超产奖励、减产受罚。但是，仅仅是如此低水平的包产到户，还是在八届十中全会上，作为“单干风”受到严厉批判而被制止。
2.包干与政府间纵向关系调整。(1)包干这一形式的重要特征在于，主体在一定范围内拥有处置事务的自主权。正是在这一点上，其具有与权力收放和试办托拉斯不同的原则。权力收放和试办托拉斯并不承认地方和下级拥有一定的需要保护的自主权，而是在潜意识里认为中央和上级可以随意干预下级的工作，甚至认为这是中央和上级的责任和义务，如果不这样做就不放心。例如，20世纪50年代中期，山西晋南一些干部对于棉花打顶尖的日期、高度都要规定，而且还规定了奖罚措施并且亲自监督，这显然不符合棉花生产的规律。包干的重要意义在于，在纵向政府之间尚缺乏明确的职责划分的条件下，一定程度上制止了中央和上级过多的干预，为地方和下级提供了有限的自主活动空间。改革开放后，包干所具有的这一特点在促进地方发展方面发挥了不可估量的作用。(2)就性质上看，“包产到户的萌芽”较“作为权力下放辅助措施的包干”更为彻底，对政府间纵向关系调整的影响更为深远。因为，后者只不过使下级政府拥有一定的自主权，而前者则使广大的农民拥有一定的自主权。从中央和上级的角度看，后者的自主权在可控的范围内，前者的自主权一旦成长起来，则很难再“收回”，而且有走向“单干”和“资本主义”的危险。毛泽东敏锐地觉察到了这一差别，囿于对“社会主义”的理解，他赞同“作为权力下放辅助措施的包干”，但却坚决反对并制止了包产到户的萌芽。
三、三点启示
回顾改革前政府间纵向关系形成与调整的历程，对比改革以来政府间纵向关系的发展，面对当前在这一关系上的若干问题，有以下三点启示值得关注：
(一)冲破计划经济的思想束缚，在市场经济下推进政企分开、政事分开、政府职能转变是政府间纵向关系合理化的重要条件。改革前政府间纵向关系调整中存在局限性的关键原因，是人们难以冲破计划经济体制的思想束缚。薄一波在回顾1958——1961年的调整时曾指出：“一个更重要更具根本性的教训，就是当年的经济管理体制的改进，……没有认识到在社会主义制度下，只强调实行计划经济体制(而且是以国家指令性计划为主体的体制)，而完全忽视、否定市场机制的作用所存在的弊端”。看不到计划经济体制的弊端，只在计划经济体制下进行企业隶属关系在不同政府层级间的调整是难以达到效果的。这在改革之前的多次调整中已经得到证明。改革以来，在市场经济体制下，注意推进政企分开、政事分开以及政府职能转变，这为政府间纵向关系合理化提供了有利条件。
(二)一定要注意发挥社会自主力量在政府间纵向关系中的积极作用。经过生产资料私有制的社会主义改造，各类社会自主力量消失殆尽，各级政府成为统合社会的唯一力量。这一局面在形成后即保持下来，在改革前不但没有改变，反而不断强化。这样的政府间纵向关系主要力量结构虽然能够突出政府的主导地位，在建国初期有利于巩固政权，但是长期来看却存在问题。从根本上说，这是一种国家与政府力量过大，而社会力量过小的“不平衡”的力量结构。在这样的结构下，社会的活力受到压抑，难以充分发挥；政府责任过重却得不到社会在“管理层面”上的应有支持。改革之前囿于对社会主义的狭隘认识，人们对社会自主力量在政府间纵向关系中的积极作用理解不深，由此导致了重大的失误。改革以来，人们在这一问题上的认识虽然有所改变，但是还需要继续明确。
(三)实行纵向政府间事权财权的合理配置，探求财力与事权相匹配的体制是政府间纵向关系改革的基本目标和重要内容。改革前总是试图通过调整隶属关系的办法解决政府间纵向关系中的问题，而没有从长远考虑探索建立政府间纵向事权、财权、财力相匹配的体制，这不能不是一个遗憾，而且成为影响改革至今的一个严重的问题。改革以来分税制的实行对这一问题有所解决，但是并不彻底，相关改革还需要继续推进。
