改革与开放
刘山鹰：论联合政府——中国共产党的一次宪政主张（1944—1945）
发布时间：2007-10-29 21:29
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一、必要的交代1944年，中国的抗战形势发生了重大的变化，中国的政局也发生了重大的变化。这两种变化之间联系紧密。为了说明这样的变化，必须对此前的历史先作一个简单的交代。
(一)到1944年，中国国内的政治体制，从总体上说，仍然是国民党一党训政体制
按照孙中山的设想，中国的民主化目标将经过军政、训政和宪政三个阶段。在中华革命党总章中，孙中山把它表述为三个时期：军政时期——以积极武力扫除一切障碍而奠定民国基础；训政时期——以文明法理督率国民建设地方自治；宪政时期——宪法颁布之日，即为革命成功之时期。在这一划分中，首次出现了“训政”的概念。后来在《国民政府建国大纲》中，他再次把民主革命划分为军政、训政、宪政三个时期。
孙中山为什么在其推翻封建专制制度的最低目标与建立一个真正的民国、实现三民主义和五权宪法的最终目标之间，加入一个训政时期呢？孙中山认为：“共和国，皇帝就是人民，以五千年来被压作奴隶的人民，一旦抬他做起皇帝，定然是不会作的。所以，我们革命党人应该来教训他，如伊尹训太甲样。我这个‘训’字，就是从‘伊训’上‘训’字用得来的。” [1]。因此，必然要在军政和宪政之间实行“训政”，以作为补救，否则将会导致三种流弊：“第一流弊，在旧污未由涤荡，新治未由进行。第二流弊，在粉饰旧污，以为新治。第三流弊，在发扬旧污，压抑新治。更端言之，即第一为民治不能实现，第二为假民治之名，行专制之实，第三则并民治之名而去之也。”[2]
孙中山的训政构想不仅包括训政的必要性、步骤和主要内容，而且还包括训政的依靠力量——国民党。孙中山训政构想是“训政论”和“以党治国论”的统一，简而言之为“以党训政”，就是以国民党来训练国民，树立其民主意识，提高其民主素质。在此期间，国民党应为政治发动者，一切军国政务均由其负责。
1927年蒋介石发动“四一二政变”与中国共产党分裂后，在南京成立了与武汉国民政府相对立的南京国民政府。随后，武汉国民政府也发动了与中国共产党分裂的“七一五政变”，实现了宁汉合流。1928年，蒋桂冯阎四派携手，国民革命军再度北伐，攻占平津，张学良在东北宣布“易帜”。这样，国民党南京政府在名义上统一了中国。而在莫斯科召开的中国共产党第六次代表大会则宣布，“现在，第一个革命浪潮已经因为历次失败而过去了，而新的浪潮还没有来到”。[3]“事实无情地说明：中国革命已进入低潮”。[4]
国民党实行训政的基础已经具备。
1928年10月3日，国民党中央第172次常务会议通过了《训政纲领》，一共6条。[1]其主要内容在于，把属于全体国民的政权付托给国民党全国代表大会，特别是其中央执行委员会；把治权付托给国民政府，而对于这个国民政府的最高监督指导之责属于国民党中央。其实质在于，全国的一切权力——政权和治权——全部由国民党控制，“向宪政时期进行的征途中，所有军政训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其褓母之责，故由党指导，由党拥护。在人民未经政治训练及未完全了解实行三民主义以前，唯有党能代表全国人民负建国之大任。”[2]
1931年6月1日，南京国民政府正式公布施行《中华民国训政时期约法》。国民党“以党训政”获得了宪法的依据。
（二）在不改变国民党一党训政的前提下，中国共产党与国民党携手抗日
大革命失败以后，中国共产党走上了武装斗争的道路。由于力量薄弱，加之多次的城市武装暴动失利，中国共产党转而走向农村积蓄革命力量。西安事变的和平解决，为国共两党的再度合作开辟了道路。而“七七事变”所导致的空前民族危机则最终促成了双方携手抗日。
1937年9月22日，国民党中央通讯社向全国播发《中共中央为公布国共合作宣言》，其核心内容是“三项主张”和“四项保证”。“三项主张”的内容是：
（一）争取中华民族之独立自由与解放。首先须切实地迅速地准备与发动民族革命抗战，以收复失地和恢复领土主权之完整。
（二）实现民权政治，召开国民大会，以制定宪法与规定救国方针。
（三）实现中国人民之幸福与愉快地生活。首先须切实救济灾荒，安定民生，发展国防经济，解除人民痛苦与改善人民生活。
中共中央为了“披沥自己对于民族解放事业的赤忱”，还提出“四项保证”：
（一）孙中山先生的三民主义为中国今日之必需，本党愿为其彻底的实现而奋斗。
（二）取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主土地的政策。
（三）取消现在的苏维埃政府，实现民权政治，以期国家政权之统一。
（四）取消红军名义及番号，改编为国民革命军，受国民政府军事委员会之统辖，并待命出动，担任抗日前线之职责。[3]
9月23日，蒋介石发表《对中国共产党宣言的谈话》，认为“此次中共发表之宣言，即为民族意识胜过一切之例证”，表示“余以为吾人革命所争着，不在个人意气与私见，而为三民主义之实行；在存亡危急之秋，更不应计较过去之一切，而当使全国国民彻底更始，力谋团结，以共保国家之生命与生存”。[4]蒋介石的谈话，实际上承认了中国共产党在全国的合法地位。
从中共宣言中的三项主张来看，实际上充分体现了孙中山先生的三民主义思想。其第一项主张表达是抗战背景下的民族主义，第二项主张表达的是民权主义，第三项主张表达的民生主义。
为了充分表明合作抗战的诚意，中国共产党又提出了四项保证。第一项保证表明，中国共产党将在至少整个抗战御辱时期，全面接受国民党的指导思想，以三民主义替代共产主义和社会主义，来指导中国共产党在抗战时期的行为。第一项保证的实质是国共两党指导思想的统一。
其第二项保证和第三项保证，一方面是承认了国民党政权为合法政权，另一方面是承诺取消共产党控制下的苏维埃政权，并表达了乐意实现国家政权统一的愿望。根据国共谈判达成的协议，苏维埃政权取消，原陕甘宁地区的工农民主政府改称为“中华民国陕甘宁边区政府”。也就是说，在中国共产党承认国民党政权的中央政府地位之后，国民党也承认了共产党控制的陕甘宁地区政权，为国民党中央政府治下的一个具有特殊地位的地方政权。这两项保证的实质是国共政权统一。
第四项保证则意味着在编制上不存在“红军”，中共军队被改编为国民革命军，行动受国民党军事委员会指挥，军费由国民党军事委员会拨给。该项保证的实质在于双方承认军事上的统一。
除此之外，国共两党还曾商谈，将国共两党合并，以组织一个“大党”，[1] 实行党的组织的融合。
国共两党的“统一”，为建立广泛的中华民族抗日统一战线，创造了最重要的前提。
国共两党在上述方面的表态，构成了双方合作抗日的大致框架。这个大致框架就是：国民党为主，共产党为辅；共产党控制下的政权和军队，受国民党控制的国民政府的管理和统辖，共产党控制下的政权和军队是蒋介石和国民党所控制的中央政权下的地方政权和军队。一句话，在抗战的大局下，中国共产党在政治体制和政治格局上，接受了国民党的一党训政。尽管随着抗日战争的发展，共产党所控制的军队逐渐壮大，但是从总体上讲，1944年以前，上述局面没有得到实质性的改变。
（三）抗战时期中国宪政运动的兴起及第三方面势力的形成
抗日战争开始之后，以蒋介石为首的国民党政府由于坚持抗日，受到了全国各党派和全国人民的认同和拥护，特别是受到民主党派的拥护。各民主党派都收起自己的旗帜，表达了拥护“政府抗战”和“最高领袖领导”的真诚合作愿望。同时，国民党政权为了集中全国力量抗战，也作出若干开明姿态，“开放政权”以动员民众。1937年9月9日，设立国防参议会，由国防最高会议主席聘请各党派要员组成。其中，中共参议员为周恩来、林伯渠、秦邦宪三人。其任务为听取政府关于军事、外交、财政等报告，向政府提出建议。国防参议会的决议、意见和建议供政府参考，“为政府的咨询机关”[2]。由于各党派希望不仅仅只是为抗战贡献意见，而且希望参与各方面的国事，国民党便撤销了国防参议会，而于1938年7月6日设立国民参政会。国民参政会的职务是“向政府建议，备政府咨询，藉以沟通政府与人民间的意见，从事于抗战建国大业”[3]，享有“决议”、“建议”、“询问”等诸项权利。在国民参政会中，中共有7名成员。
虽然国民参政会并非如蒋介石所称“可以说是抗战时期的议会”[4]，完全具有议会的功能和职权，但它确实给各种政治力量提供了一个表达自己观点、参与国事的平台。正是有了这个平台，抗战期间声势浩大的宪政运动才得以生发。
1939年9月9日开始在重庆召开的国民参政会一届四次会议，成为民主宪政运动的发端。在这次参议会上，各党派一共提出了7项有关宪政的议案，其中国民党1项，共产党1项，中间党派5项。中共参议员董必武提出《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》，要求国民党政府取消《限制异党活动办法》，保障抗日党派的合法权利。第三党、青年党和国社党联合提出《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》和《改革政治以应付非常局势案》，国民党参议员也主张召开国民大会，制定宪法，开始宪政。这次大会，最终促使国民党政府承认争取宪政为合法，从而使宪政运动在国民党统治区迅速发展起来。
一方面，由于国民党的“容纳虚怀”[1]，使宪政运动得以发展；另一方面，由于国共的矛盾对立，促使国共以外的“第三方面”这个“中间派”得以自赋使命。“若是两大党融洽无间，则形势又自不同，亦许没有此第三者之出现。反之，他们的尖锐对立，恰便促成了现在的同盟”[2]。梁漱溟此处所说的“同盟”，就是“统一建国同志会”，后来又先后改名为“中国民主政团同盟”、“中国民主同盟”。该同盟名字的更改，从重统一到重民主，反映了宪政运动的客观发展。起初他们只是想在国共之间劝和，制止双方的冲突[3]。后来“张君劢、左舜生、黄炎培、梁漱溟等四人会商，决定加强中间的组织。因为想来想去，非民主团结，大局无出路；非加强中间派的组织无由争取民主团结” [4]，于是便秘密决定成立“中国民主政团同盟”。1941年9月18日，中国民主政团同盟在香港出版《光明报》，于双十节刊布同盟成立宣言和对时局主张之十大纲领[5]，中国民主政团同盟正式面世。这样，便在中国的政治格局中，增加了一个独立于国共两党之外、以追求西方式民主宪政为目标的政治力量。
中国民主政团同盟的成立，是一种力图摆脱国共两党这种政治两极的“牵制”，特别是摆脱国民党的控制，以独立姿态干预中国实际政治生活的具体行动。它既要求国民党结束其党治，实现政治民主化，切实保障人民的自由权利，又主张军队国家化，反对共产党“武力割据”，要求共产党将军队交给国民党控制的国民政府。它对两党都进行了批评，也都提出了相应的要求，体现了其“第三者”的政治立场。
本来，国民党在1939 年11月召开的五届六中全会宣布于1940年11月12日召集国民大会，后来国民政府以“交通不便”为由，决定召开国民大会的日期另定。在各方面的推动下，1943年9月举行的国民党五届十一中全会声称“数十年来，本党一贯之主张与期望，不断之奋斗与牺牲，为在建立民国，实施宪政”[6]，并通过了《关于实施宪政总报告之决议案》，决定“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法而颁行之，并由国民大会决定施行日期。”[1]这样，国民党便把民主宪政的大旗扛在了自己的肩上。
二、联合政府的提出
（一）中国共产党对宪政运动的态度
中国共产党对于宪政是陌生的。抗战爆发前，在党的文件里找不到关于宪政的提法和论述。但是，现实政治形势的变化，促使中国共产党必须认真面对。否则，中共将会在主流的宪政运动中始终处于边缘的位置。
在1939年宪政运动刚刚开始起步时，毛泽东就对之加以关注。1939年10月10日，即国民参政会一届四次会议后不到一个月，毛泽东在其为中共中央起草的《目前形势和党的任务》一文中，第一次明确主张“结束国民党一党专政，召集真正代表民意的有权力的国民大会，制定宪法，实行宪政”[2]。显然，毛泽东已经接受了宪政这个概念。不过，宪政究竟是什么，此时的毛泽东没有进行太多的思考。
1940年2月1日，毛泽东为延安民众起草讨汪（即讨汪精卫，当时汪精卫投降日本——笔者注）大会通电《向国民党的十点要求》，其中第三点要求“厉行宪政”，“政府宜即开放党禁，扶植舆论，以为诚意推行宪政之表示”[3]。在此处，中共的要求开始具体化，即“开放党禁”，因为此时的中国共产党还不是一个“合法”的政党，国民政府只允许中共以“文化团体”的身份参加国民参政会。
虽然中国共产党不是宪政运动的发起者，但是，中国共产党决定加入到这场声势浩大的宪政运动当中去。[4]为此，成立了延安各界宪政促进会。在延安各界宪政促进会成立大会上，毛泽东作了题为《新民主主义的宪政》的演讲。提出宪政“就是民主的政治”，“我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义政治，是新民主主义宪政”，而“什么是新民主主义宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”。[5]
当然，毛泽东所界定的新民主主义宪政——几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政——有其时代的局限性，它只适用于抗日战争这个特殊的环境。因为只有在抗日战争这个民族革命阶段，才存在“汉奸”集团。而且，“新民主主义宪政”的提法其实是毛泽东思考中国问题的一个衍生物。就在一个月前，毛泽东发表了著名的《新民主主义论》。“新民主主义宪政”的提法显然是毛泽东在思考有关新民主主义理论的基础上，面对日益兴起的宪政运动，在短时间内对两者所作的结合。在当时的中国，毛泽东的界定不具有全面的代表性，在一定程度上，它是毛泽东个人所作的思考。
不过，到1943年9月，国民党五届十一中全会决定实行宪政，认定中共问题乃“政治问题”并主张以“政治方法解决”之后，[1]在国民党的容忍、限制在一定程度上甚至是支持下，[2]宪政运动在国统区越发高涨。中国共产党对于宪政运动基本上也不再像以往两次那样既参加又批评，而是参加不批评，以此呼应国民党十一中全会的“政治方法解决”。
虽然民盟既批评国民党又批评共产党，不过，就总的方面来说，民盟的主张更加有利于中国共产党。因此，对于积极追求民主宪政的中国民主政团同盟的成立，中国共产党也是持积极支持的态度。中共中央机关报《解放日报》对中国民主政团同盟的成立及时作了报道，并发表题为《中国民主运动的生力军》的社论，称赞民主政团同盟宣布的纲领强调了“抗战到底，加强团结，保障人权，结束党治，革新内政的必要”，指出这是对抗战时期民主运动的一个新的推动，“民主运动得此推动，将有更大的发展，开辟更好的前途。”希望“参加民主政团同盟的各党派，在民主的大旗下，更进一步的努力，愿其所负的使命迅速实现。”[3]
这样，在民主宪政的话语下，各方达成了惊人的一致，宪政运动成为一股容纳国民党、共产党、民盟等民主党派共同参与的潮流。不过，从中国共产党提出联合政府的主张之后，中共实现了宪政运动中的角色转换，从一个参加者、支持者，一跃成为宪政运动的主角。
（二）联合政府的提出
由于共产党与国民党携手抗日，双方之间就必然会有各种各样的联系，最主要的联系是军事谈判。至于政治方面，除了“结束一党专政”、实行“民主政治”的号召性主张以外，双方的谈判中基本上没有什么实质性的内容。而且这些号召性的内容，也大多是由中共参议员在国民参政会上提出，很少进入两党谈判的议程。在双方的谈判中，1938年周恩来要求八路军编为3军9师，1942年林彪要求编为4军12师，1944年林伯渠先后提出5军16师和6军18师，这几个数字表明，国共合作7年来，双方谈判的实质内容仍然是军事问题，特别是军队编制问题。从双方的关系和地位看，虽然是两党谈判，但这种谈判是不公开的、秘密的，没有摆脱中央政府和地方政府、中央政府和地方军事力量进行谈判的架构。
不过，从1944年8月起，这种局面开始转变。8月17日，毛泽东在董必武向周恩来请示如何对待增补中共方面国民参政员问题的电报上批示：“应与张、左（即张澜、左舜生，时为中国民主政团同盟的两位主要负责人——笔者注）商各党派联合政府。参政会可同意增人，取积极态度，但是第二位的。”[4]随即，毛泽东又在周恩来8月18日起草的复董必武、林伯渠的电报上批示：“应行召集党派及团体代表会，改组政府，方有召集民选国大之可能；否则是即使召集，也是假的。”[5]9月4日，延安指示林伯渠：“目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张时机已经成熟。”要求“开国是会议，改组中央政府，废除一党统治。”指出“这是我们对于实施民主政治的具体步骤和主张”。[6]
毛泽东要求将联合政府的诉求首先与民盟的张澜、左舜生商讨，意图获得民盟的支持。因为民盟是一支不可回避的力量，当然应该包括在联合政府之内。不过民盟起初对这一方案，反应并不热烈，不赞成以中共中央的名义提出。这样，中国共产党不得不改变最初的打算，由林伯渠在向参政会作国共谈判经过这一专题报告时，以“顺便”的方式提出联合政府问题。因此，这种提出的方式具有试探性。林伯渠提出：“希望国民党立即结束一党统治的局面，由国民政府召开各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表，开国事会议，组织各抗日党派联合政府，一新天下耳目，振奋全国人心，鼓舞前方士气，以加强团结，集中全国人才，集中全国力量，这样一定能够准备配合盟军反攻，将日寇打垮。”[1]
出人意外，联合政府的主张一经推出，显示了巨大的号召力。民主同盟此刻也突然表现出极大的兴趣。民盟在抗战期间的主要活动，就是呼吁民主，争取宪政。不过，宪政这面旗帜后来却被国民党在五届十一中全会时接了过去，而且蒋介石还同意由张君劢、左舜生出面组织一个宪政筹备机构，即宪政实施协议会[2]。在宪政的旗帜下，民盟渐渐向国民党靠拢。
不过，不久他们便发现，这种所谓的宪政运动，实际上沦为了“清谈”运动，对于现实问题毫无干预之力。“如一群饥民，不思眼前如何得食，而争明午之菜肴如何方为精美。”[3]在这种情况下，中国共产党所提出的联合政府主张，恰恰可以解决民盟所苦恼的“清谈”问题，从“清谈”中解脱出来，呈现出进入政府，参与政府实际政治的可能，为他们打开了“眼前如何得食”的大门。10月10日，民盟正式发表《对抗战最后阶段的政治主张》，要求“立即结束一党专政，建立各党派之联合政权，实行民主政治”。[4]
问题是，中共为何要一改以前那种上下级姿态，从单纯军事问题的谈判中跳出来，以联合政府为号召，意图参与中央政府，和民盟等政治势力一起，与国民党分享中央政权呢？
用毛泽东的话讲，联合政府“这个口号是由于国民党在军事上的大溃退、欧洲一些国家建立联合政府、国民党说我们讲民主不着边际这三点而来的。” [5]
从1944年4月起，日本为了打通大陆南北交通线，向国民党战场的平汉、粤汉和湘桂铁路沿线的豫、湘、桂等省发起新的战略性进攻，日军称这次进攻为“一号作战”。在这一线上的国民党军队，除少数外，大多数是一触即溃，甚至不战而逃。国民党战场出现大溃败的局面。1944年4、5月间，向河南进攻的日军占领郑州、许昌，打通了平汉线。向湖南进攻的日军于6月到8月间占领长沙、衡阳，随即向广西进攻，于11月间占领桂林、南宁，追击部队一直打到贵州独山，重庆为之震动。
在世界反法西斯战争形势大好的时候，国民党军队却在豫、湘、桂战场大溃败，导致了国共力量对比的重要变化。一方面，日军的进攻大大削弱了国民党的实力，国民党政府虽然还拥有代表中国政府的法统，但它所拥有的东北、华北、华东、华中的大部分地区已经被日军控制，国民党军队被迫撤退到西南和西北的后方，失去了对于中国大部分地区的控制力。
毛泽东敏锐地觉察到国共之间的力量从完全的不平衡逐渐向平衡的方向发展，这个逐渐平衡的表现形式就是“联合政府”。中共希望通过“联合政府”分享中央政权，使共产党能够与国民党平起平坐。正如毛泽东所说：“现在在全国面前暴露了中国有两个平等的东西，不是一大一小。”“现在解决中国问题，必须估计到我们。”[1]
中国共产党在联合政府中所要求的平等地位，给国民党造成了极大的困难，迫使国民党不得不慎重对待：“七月衡阳被围，八月失守；新疆盛世才再度抗命。九月，湘桂路战局吃紧，各地军事失利，滇西战局恶化；共匪一再胁迫政府，要求取得与政府平等的地位。内忧外患，相袭而来，诚岌岌不可终日。”[2]
三、美国介入下的联合政府谈判
（一） 美国的介入
毛泽东在提出“联合政府”的口号之前，还考虑着美国这个因素。在美国人看来，国民政府是中国唯一合法政府，蒋介石是中国理所当然的领袖。美国需要中国的抗日战争，需要中国军队将大量日军拖在中国战场，只有这样，美国就可以减少自己在欧洲战场和太平洋战场上的压力。如果中国军队崩溃，日军将把大量兵力抽出中国战场，投入到与美国的战争中。
为了让中国军队坚持抗战，美国除了向中国提供大量军事援助外，还采取了大力提升中国国际地位的举措，即致力于实施“使中国成为大国”、抬高中国国际地位的政策。[3]蒋介石也被塑造成与罗斯福、斯大林和丘吉尔并驾齐驱的“四大国领袖”，被邀请出席四大国领袖参加的开罗会议。
尽管国民党遭遇了豫湘桂战场的大溃退，尽管蒋介石的实力非常虚弱，但相比于共产党，国民党仍然是一个庞然大物，单凭共产党的力量，尚不足以动摇国民党的一党统治，迫使国民党开放政权。中共认为，单纯的国共谈判难以取得进展，必须要有美国这个外来干预，国共之间的内政问题才可以解决。
6月20日，美国副总统华莱士访华。《解放日报》在《欢迎华莱士先生》的社论中，批评国民党“钳制舆论，统制思想”，宣称中国共产党已经在自己所控制的区域内实施了罗斯福的“四大自由”，希望华莱士“帮助中国人民促进这些迫切需要的改革”，督促国民党“立即废止独裁、实行民主”。[4]7月4日，《解放日报》再度发表题为《美国国庆日——自由民主的伟大斗争节日》社论，称赞美国是“资本主义世界最典型的民主国”，宣称“民主的美国已经有了它的同伴，孙中山的事业已经有了它的继承者，这就是中国共产党和其他民主的势力。我们共产党人现在所进行的工作，乃是华盛顿、杰斐逊、林肯等早已在美国进行过了的工作，它一定会得到而且已经得到民主的美国的同情。美国正在用大力援助中国的抗日战争与民主运动，这是我们所感激的。” [5]
上面引述的话，非常明显地传递着这样的信息：中国共产党是美国式民主的追随者，我们希望得到美国的帮助和支持，美国政府在中国应该换一个“伙伴”。这个“伙伴”是中国共产党，而不是坚持一党统治的中国国民党。
或许是中共的存在和态度引起了美国的关注，而更多的可能是中国战场的失利，使美国感到有必要改变国民党政权的一党性质，促进国共两党在政治上和军事上的团结统一。这样，华莱士在访华期间，提出国民政府应该准许中共参加，以化解延安方面与中央政府之间的矛盾。同时，华莱士还转述罗斯福总统的原话：如果“两党不能直接商谈合作，可邀一友人从旁促成，吾人愿任此一友人。”但蒋介石对此予以婉拒，表示：
以中共年来之行为及迭与谈判均无结果之事实视之，吾人对中共有新认识，即：（一）中共无意与政府再谈判解决纠纷；（二）中共已放弃对日作战之任务，展开夺取政权之阴谋，并企图乘国难时机，完成其必备条件；……（四）政治谈判与军事行动同为共党争取利益，达到目的之手段，决不以政治谈判予对方为解决纠纷之途径；（五）除非国民政府统治中国之政权交其掌握，则纠纷永无止境，而内战难免爆发。[1]
在这种认识下，蒋介石显然不愿意与中共进行谈判。此后，美国大使高斯继续提出在国共之间牵线搭桥的要求，这使蒋介石怀疑美国人和中共之间可能会有某种协议，觉得应该阻止中共的企图，重申：中共必须无条件地接受委员长领导下统一军事权的原则和国民政府的政治监督。与此同时，蒋介石还成功地抗拒了美国要其交出军权，由美军将领、盟军中国战区参谋长史迪威联合指挥国共双方军队的要求，迫使罗斯福撤换了史迪威。这样，中国共产党所要求的联合政府不仅没能被摆上国共之间的谈判桌，反倒使国共谈判陷入僵局。
此时，罗斯福总统的私人代表赫尔利使华。蒋介石觉得在对美国的军权要求和中国共产党的政权要求都给予成功阻截之后，有必要对美国和中国共产党做出缓和姿态，以免相互之间关系崩得太紧。于是，便接受赫尔利介入国共之间的谈判。
（二）赫尔利调处下的联合政府谈判
1944年10月12日，赫尔利正式开始他的调处工作。11月7日，赫尔利赴延安，带去一个由王世杰、张治中修改的五点意见：
一、中国政府与中国共产党将共同合作以求国内军队之统一，期能迅速击败日本和解放中国。
二、中国共产党之军队应接受国民政府军事委员会之指挥。
三、中国政府及中国共产党将拥护孙中山之主义，在中国建立民有、民治、民享之政府，双方将采取各种政策以期促进及发展民主政治之程序。
四、中国仅有一个中央政府和一个军队。共产党之军队经中央政府编定后，将享受按照国军之同等待遇，并各单位对于军火及军需品之分配上，亦将有同等之待遇。
五、中央政府承认中国共产党并使之为合法政党，所有在国内之各政党，将予以合法之地位。[2]
该五条意见的核心在于，共产党交出军队，然后承认共产党合法。它既没有涉及改组政府，也没有涉及改变国民党的一党统治，跟联合政府的主张相距甚远。
经过两天两晚的紧张谈判，赫尔利与中国共产党达成了修改后的协定草案：
一、中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作，统一中国一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。
二、现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策。同时，军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。
三、联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有民享民治之政府的原则。联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策，并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由、向政府请求平反冤抑的权利，人身自由与居住自由，联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。
四、所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令，并应为这个政府及其军事委员会所承认。由联合国得到物资应被公平分配。
五、中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位。[1]
11月9日，该草案由毛泽东在正在召开的中国共产党六届七中全会进行说明。他认为：由于国民党还有200万军队并且得到国际社会的承认，共产党只有63万军队，且地区分散，因此今天还要和腐败的国民党政府达成妥协。但此协定承认了解放区和中国共产党军队的地位，攻破了国民党一党专政，使共产党由此获得了合法权利，结果仍旧是对共产党有利而对国民党不利，“如果蒋介石签字承认这个协定，就是他最大的让步。”会议批准了这个协定，并且授权毛泽东代表中共中央在这个协议上签字。
把这个协定跟赫尔利11月7日带来的草案相比较，可以看出中国共产党不仅想参加政府，而且要改组政府，把国民党凌驾于国民政府之上的党治，改变为国民党和共产党都在国民政府之下的党派联合政府。这样，共产党即使交出军队，也只是交给各党派合作的联合政府，而不是交给国民党控制的一党政府。为了获得美国的支持，毛泽东在赫尔利的建议下，给罗斯福总统写信，信中说：“这一协定的精神和方向，是我国中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的之所在。”[2]
赫尔利认为该五条“合情合理”，并把它带回南京。不过国民党并不这样认为，宋子文指责赫尔利“共产党卖给你一个货单。国民政府决不会同意共产党的要求。”[3]蒋介石也拒绝了关于成立国民联合政府的条款。不过，赫尔利则认为这是让中国共产党交出军队的最好办法，并在请示罗斯福总统之后，向蒋介石施加压力，要求蒋接受该方案。但是，蒋介石对美国的压力无动于衷。通过史迪威事件，他明白美国人把他没有办法。在这种情况下，赫尔利明白，如果要避免和史迪威一样的命运，那就只好向蒋作出妥协。因此，赫尔利向中国共产党转交了国民党当局提出的三条反建议，其中心内容和11月8日他在延安宣读的五点意见大致相同，主要是要中国共产党先交出军队，然后再给中国共产党以合法地位。其全文如下：
一、国民政府为达成中国境内军事力量之集中与统一，以期实现迅速击溃日本，及战后建国之目的，允将中国共产党军队加以整编，列为正规国军，其军队饷项军械及其他补给，与其他部队受同等待遇，国民政府并承认中国共产党为合法政党。
二、中国共产党对于国民政府之抗战及战后建国，应尽全力拥护之，并将其一切军队移交国民政府军事委员会统辖。国民政府并指派中共将领以委员资格参加军事委员会。
三、国民政府之目标本为中国共产党所赞同，即为实现孙总理之三民主义，建立民有民治民享之国家，并促进民主化政治之进步及其发展之政策。
除为有效对日作战之安全所必需者外，将依照《抗战建国纲领》之规定，对于言论自由，出版自由、集合结社自由，及其他人民自由加以保障。[4]
这个方案与11月10日毛泽东代表中共中央签署的五点协定相比，存在以下不同：
其一，11月10日的五点协定要求承认中国共产党及其他抗日党派的合法地位，但三条反建议只答应承认中国共产党的合法地位，不承认其他抗日党派合法，这样有利于形成国民党对于共产党的“单挑”局面。
其二，三条反建议承认中国共产党合法的前提是，由“国军”吞并“共军”，但是指挥军队的国民政府军事委员会并不实行改组。
其三，不承诺中国共产党参加政府，只允许中共将领进入“徒有虚名”的军事委员会，且人选必须由政府指定，而不是由中国共产党决定。
可以说，“三点反建议”几乎完全不符合中国共产党意图通过建立联合政府以参加政府的愿望。赫尔利解释说，蒋允许中国共产党参加政府，但是不愿写在这个建议上。毛泽东尖锐地指出：“三点反建议”的实质是“党治不动，请几个客，限制我军”。[1]
四、从联合政府到解放区联合会，再从解放区联合会到联合政府
11月23日，毛泽东主持中国共产党六届七中全会主席团会议，提出对蒋介石“要发动一个尖锐的批评”。并且提出了一个更超出联合政府要求的建议：“我们开七大宣布组织解放区联合委员会，这是一种步骤；另外一个步骤解放区联合委员会暂时不搞，还是提成立联合政府。” [2]
这是一个更为大胆的提议。这个提议的真实含义在于，如果国民党拒绝中国共产党改组国民政府、建立包含中共和其他抗日党派在内的联合政府的建议和要求，那么中国共产党将在自己控制的区域，建立解放区联合委员会，这个委员会容纳各党各派。其性质是：“地方性的联合政权，不是第二中央政府，但同时，又因为国民党政府必不承认它，故又是独立性质的地方政权。”[3]换句话说，中国共产党意图实现政权独立。既然在全国范围内实现不了联合政府的主张，那么在中国共产党控制的区域内总可以实现吧？这是中国共产党当时提出解放区联合委员会的出发点。
这样的出发点可谓有赌气的味道在内，或许中国共产党并不真正想要成立一个解放区联合委员会。不能排除这样的可能性。11月20日，周恩来由渝致电延安：“蒋在目前至多只能接受联合统帅部，请客式政府……我们须以联合政府及解放区委员会去逼求。”[4]可见，中国共产党此时提出解放区联合委员会，是想以更出格的要求，去换得蒋介石接受联合政府的方案，在很大程度上，是一种谈判中讨价还价的技巧。
但是不久，情况发生变化。11月23日，刘少奇在中共六届七中全会主席团讨论时说：解放区联合委员会快点成立好。[5]25日，毛泽东致电周恩来：“请与有关朋友商解放区联合会事，并考虑有无办法来延，你回延后准备即开七大，并接着不很久即开解联。”[6]12月7日，中共中央决定：周恩来、董必武不再去重庆谈判；由陕甘宁边区参议会发起，筹建解放区联合委员会。[1]
中国共产党在不到一个月的时间内，就把成立解放区联合委员会变成中共中央的决定，一方面说明整个形势变化之快，另一方面不得不承认中国共产党政治要求过于急切。
让中共冷静下来的是美军驻延安观察组组长包瑞德。12月8日，毛泽东和周恩来一同会见包瑞德，希望包瑞德将解放区联合委员会的事情非正式地传递出去。毛泽东说：我们愿意在今天、明天、甚至后天回到联合政府中去。但是，到了大后天，等到重庆、昆明、贵阳、成都、西安都失守之后，我们就不会按照我们早先提出的条件去参加了。[2]即，如果蒋介石丧失更多的土地，实力更进一步削弱，中共将肯定不会局限于建立联合政府的要求。
在会谈过程中，包瑞德“努力提出一些我个人的意见，去影响共产党领袖们的不妥协立场”：成立“解联”将使蒋介石“历来的关于中国共产党是叛乱分子的说法，已被毋庸置辩地证实了”；“美国的大部分舆论或许都要认为你们是叛乱分子”，因此会得不到美国的支持；如果不是国民党军队被击败，相反“日本人在昆明和贵阳被国民党和美国军队击退，你们将十分难堪”。[3]
包瑞德意见的核心内容，涉及的是中国共产党成立“解联”的合法性问题。前面已经提到，中国共产党及其军队是在“四项保证”的前提下，国民党和蒋介石才接受中国共产党作为实际的正面力量存在的。也就是说，不再是“共匪”，而是国民政府统辖下的一个地方政府，军队是隶属于国民政府军事委员会的国民革命军第八路军。从“四项保证”的实质看，是以对国民党、国民政府和蒋介石的全面承认，换得中共军队及其控制区域的合法性地位。
现在中国共产党提出“解联”，实际上是“另起炉灶”，将国民党、国民政府和蒋介石丢弃一边，这从根本上违背了“四项保证”。违背“四项保证”就等于违背国共联合抗战赖以建立的基础；违背“四项保证”，也就违背了中共取得合法地位的基础；而违背中共存在的合法性基础，那无异于是重新回到“共匪”的地位。毕竟当时的国民政府是代表中国的唯一合法政府——尽管它很腐败，抗战不力；毕竟蒋介石是国际国内所承认的国家领袖——尽管他心胸狭隘，顽固不化。
包瑞德的意见促使中共必须重新考虑其已经做出的决定。第二天，即12月9日，还在进行的中共六届七中全会着重讨论了成立“解联”的问题。毛泽东提出：“在目前情况下成立解放区联合委员会，也要从反面考虑一下。虽然不叫政府而叫解放区联合委员会，但是要想到美国不帮助，蒋介石取消八路军，中间派不赞成，我们是否会孤立……现在只成立准备委员会，中央主要负责人不要公开发表讲话，也不写社论，看看情况再讨论决定。”[4]刘少奇也表示：“与美国来说还要一个时期，在此期间，不必搞解放区联合委员会。”[5] 12月12日，六届七中全会主席团会议明确提出：“解放区联合委员会暂缓成立，报上也不宣传，可放口头空气。现在全国总的任务是建立统一中国一切力量的民主联合政府，其他的不提，七大也要采取这种态度。”[6]这样，中共的战略决策就又回到争取民主联合政府上，重新回到抗日统一战线上，避免了一场可能引起的合法性危机。至于“解联”，“只能在七大以后再说”。[7]
由于放弃了成立“解联”的打算，重新回到联合政府的立场上，中国共产党就又回到了与那个自称“国民政府”，而实际上是“国民党政府”的谈判桌上。
五、“联合政府是推翻政府，党派会议是分赃会议”
（一） 双方就联合政府达成共识
面对中共和民盟等政治力量的民主攻势和要求，1945年1月1日，蒋介石发表元旦公告，宣布他将要“还政于民”，提前召开国民大会，以此来对抗中共的联合政府主张。蒋的策略是将中共有关联合政府的主张消解，消解的溶液是国民大会。不过，中共没有在达到联合政府为底线的谈判条件上退让和妥协，并在联合政府之外提出了新的要求：“在重庆召开国是会议之预备会议，此种预备会议应有国民党、共产党、民主同盟三方代表参加，并保证会议公开举行，各党派有平等地位及往返自由。”[1]并表示，上述提议，如蒙国民政府同意，则周恩来可到重庆磋商。
由于国共双方始终无法达成协议，美国也就面临着这样一个难题：是支持国民党，还是支持共产党？二者必取其一。美国最终选择了国民党。这样就在国、共、美三方的谈判中，形成了国、美联合对抗共产党的2：1态势，中共处于少数派地位。现在中共要把民盟拉起来，就是要把2：1的局面改变为2：2，以摆脱三方谈判中的不利地位。民盟对于中共的主张迅速给予回应。1月15日，民盟发表了对时局的宣言，重申：“立即结束一党专政，建立联合政权”，“召集党派会议，产生战时举国一致之政府；并筹备正式国民大会之召开及宪法之制定”。[2]民盟没有跳进“国民大会”的溶液，而是公开支持中共关于联合政府的主张。
从民盟介入国共谈判，将谈判力量增加到四方，标志着一个重要的转变，即中国政坛出现了多元政治的角力。这是对一党统治的动摇，是民主政治的一个重要进展。这样，国民党不得不准备接受中共关于党派会议的建议。1月30日，王世杰、张治中在与周恩来的会谈中，口头承认结束一党统治，并表示倾向于召集党派会议。[3]于是双方的谈判很快根据中共的要求转入到党派会议的问题之上。2月3日，周恩来将他起草的《关于党派会议的协定》草案交给国民党代表王世杰。其内容如下：
一、党派会议应包括国民党，共产党及民主同盟三方代表。会议由国民政府负责召集，代表由各方自己推出。
二、党派会议有权讨论和决定如何结束党治，如何改组政府，使之成为民主的联合政府，并起草共同施政纲领。
三、党派会议的决定和施政纲领草案，应通过于将来国民政府召开的国是会议，方能成为国家法案。
四、党派会议应公开进行，并保证各代表有平等地位及来往自由。[4]
同日，王世杰迅速拟出一个新方案，内容如下：
兹为加强抗战内量，促进全国团结统一起见，请国民政府约集国民党代表与其他党派代表，以及其他若干无党派人士，从事会商：此项会商人数不超过××人为度。上项会商可称为政治咨询会议。此项会议应研讨：（一）结束训政与实施宪政之步骤；（二）今后施政方针与军事统一之办法；（三）国民党以外党派参加政府之方式。
以上研讨的获一致之结论，当提请国民政府准予施行。在会议期中，各方应避免相互攻击。[1]
对比上述两方案，除会议名称中国共产党称之为党派会议，而国民党称之为政治咨询会议之外，国共双方的立场已大体一致。也就是说，蒋介石接受了中共关于结束一党统治，建立民主联合政府的主张，并以党派会议的方式，探讨有关联合政府的若干问题。可以说，中共自1944年9月以来所要求的目标基本实现，这是抗战时期中国民主发展的一个重大进步。
（二）国共关于联合政府谈判的破裂
中共最后却未接受该方案。毛泽东在2月3日给周恩来连发两电，其一：“请明白告诉国民党及小党派：除非明令废止一党专政，明令承认一切抗日党派合法，明令取消特务机关及特务活动，准许人民有真正自由，释放政治犯，撤销封锁，承认解放区，并组织真正民主的联合政府，我们是碍难参加政府的。至于会议名称，成分及方式，可以从长考虑。”其二：除坚持废除党治外，请着重取缔特务、给人民真正的自由、释放政治犯、撤销对边区的包围四条。“如这四条不先办到，不能证明废党治、行民主不是骗局，我们万难加入政府。”[2]
中共之所以打算“从长考虑”，一个重要原因在于对国际形势的判断。2月4日开始，苏、美、英三国政府首脑斯大林、罗斯福、丘吉尔在苏联克里米亚半岛的雅尔塔举行会议，决定战后世界格局。毛泽东判断：“苏联参与东方事件可能性增长。在此种条件下，美、蒋均急于和我们求得政治妥协”。[3]毛泽东这个判断的真实意义是，苏联如果参与东方事件，那么肯定会帮助中国共产党。既然有苏联的帮助，那么和国民党、蒋介石妥协于党派会议和联合政府，就未免太过保守。毛泽东在国共谈判过程中对雅尔塔会议因素的考虑是正确的。但苏联是否肯定会帮助中共，则另当别论。
雅尔塔会议在即，对蒋介石而言，即使在国共谈判中做出让步，接受联合政府的主张，以法律形式换得国内一种确定的政治局面，那确实是值得的。如果这样，蒋就获得了在国内和国际社会中的绝对合法性，既可以消弥共产党和民盟等政治力量的其他政治诉求，又可以消弥其他国家，比如苏联，支持中共的可能。如果能够实现这样的目标，那么雅尔塔会议之后，展现在国际社会面前的，既不是国民党，又不是共产党，更不是民盟，而是以蒋为领导人的中国联合政府。这就是蒋介石接受联合政府主张的原因。
然而事实的发展，既没有朝毛泽东意愿的方向前进，又没有朝蒋介石意愿的方向发展。中共既没有如蒋介石所愿，在协议上签字，苏联也没有如中共所愿，支持中共。在雅尔塔会议上，三国首脑签订了一个秘密协定，规定苏联在对德战争结束后三个月内参加对日作战，其条件为：维持外蒙古现状；大连港国际化，但保证苏联在该港的优越权益；苏联租用旅顺港为海军基地；中东南满铁路应设立一中苏合办公司经营；库页岛南部及千岛群岛交与苏联。[4]与此同时，斯大林确认中国对满洲享有政治的最高权力……并且保证苏联对于当时正同中国共产党闹不和的中国国民党政府给予支持。[5]
有美、苏的支持，蒋介石觉得已没有必要再这么没完没了地谈下去，甚至原来答应的党派会议之类的条件，也不再承认。2月13日，蒋介石召见周恩来，表示：必须无条件实行统一，国民党是革命的，它只能以政权交还人民，决不能听由各党派掌权，因此，他不接受组织联合政府的主张，并认为组织“联合政府是推翻政府，党派会议等于分赃会议”。[1]
3月1日，蒋介石在重庆宪政实施促进会的演讲中，提出在1945年11月12日召开国民大会，否定中共所提之党派会议主张，拒绝成立联合政府。
3月7日，周恩来致信王世杰：“忽闻蒋主席三月一日之公开演说，一切希望，均已断绝。盖蒋主席不仅已向国内外公开声明不能结束党治，不能召集党派会议，不能同意于各党派和无党派人士合组的联合政府之主张，而且更进一步宣布国民党将于今年十一月十二日召集那个在全国尚无自由、各党各派尚无合法地位、大部分国土尚未收复、大多数人民不能参与等条件下，由国民党一党政府所一手包办的完全儿戏的分裂性质的所谓国民大会，此实表示政府方面一意孤行，使国内团结问题之商谈再无转圜余地”。 [2]
值此，由赫尔利出面促成的关于建立联合政府的国共谈判便基本上宣告失败。
