冯志峰：中国运动式治理的成因及改革

一、问题的提出
       
    中国运动式治理作为与制度式治理相互存在的一种治理手段，一直是中国政府或企业事业单位进行群众动员、专项治理和集中整治的一种主要的治理手段，并因其固有的高效性而使治理主体乐意为之。自古至今，历代如斯。
       
    笔者的拙文《中国运动式治理的定义及其特征》[1]对中国运动式治理的定义和特征进行了界定。作为一种非常态的治理手段，运动式治理能够有着顽强的生命力，说明在中国的这块土壤里自有适宜其生存的养份。因而探究运动式治理的成因，是政府治理领域亟需解决的一项重要课题。
       
    二、中国运动式治理的成因
       
    中国运动式治理可划分为运动式政治治理、运动式经济治理、运动式社会治理和运动式文化治理。因之，笔者将从政治、经济、社会和文化等方面切入剖析中国运动式治理的成因。
       
    （一）政治上主体意识的缺损
       
    政治上主体意识的缺损主要表现在统治方式、组织结构和运行机制三个方面。
       
    1、从治理方式来看。政治治理的方式主要有同意和暴力两种方式。在传统的以暴力为基础的政治治理形态中，社会成员中只有少部分人能够参与到政治过程之中，由此形成二千余年的封建专制制度。而作为执政党的中国共产党，也不可避免受到此种历史沿袭的影响，她主要也是依靠暴力手段来夺取政权和巩固新生的政权。特别是在革命时期，为了赢得革命战争的胜利，共产党强调党的一元化和绝对领导。个人主体权利意识的严重缺损，导致民众已经习惯依赖政治动员进行政治参与。 
    “文化大革命”就是这样典型实例。
       
    2、从组织结构来看。中国长期实行的高度集权制度导致了臣民缺乏自主性。新中国成立后，共产党奉行的是民主集中的组织原则，强调民主基础上的集中。“当政府职能被分配于数个机构时，人数最少的机构迟早会取得最大的权力，就是为了处理事务更方便，也会自然而然走到着一步的！”[2]从而民主平等意识的发展十分缓慢。即使“平等应理解为：权力不能发展成为任何暴力，只能根据地位和法律来行使。”[3]但在实际社会中，治理往往依靠的是官僚制等级结构，民主决策力量非常薄弱，导致民众的政治冷漠。
       
    3、从运行机制看。运行机制存在弊端为：一是党政机关横向交叉较为严重,部门之间的职责不清，形成行政管理的“真空地带”。二是党政机关纵向划分不明确,上下级党政机关职权重叠，治理力量配备不够合理。基层治理力量过于薄弱,于是集中各部门、各层级人力物力财力的的运动式治理方式容易得到认同，导致有些治理主体热衷于搞声势浩大、轰轰烈烈的阶段性运动式治理。以上三点实质是政治上的沿袭性造成的结果，但其根源在于与经济基础的发展不协调。
       
    （二）经济上稀缺资源的争夺
       
    经济上的成因可以从配置方式、政策制定和利益争夺等角度来考察。
       
    1、从配置方式来看。稀缺的经济资源主要有两种配置方式，即市场的方式和政府的方式[4]。政府配置的手段有管制、配额、许可证等，经其配置的资源都具有某种市场失灵的特征，如交易成本过高、外部性、权力寻租等。权力寻租带来的直接后果是官商勾结违法违规行为的存在，由于治理对象涉及政界和商界的特殊性，最终必须借助运动式治理来清除。
       
    2、从政策制定来看。经济系统的整体性与行政系统的分割性存在一定的矛盾。而地区利益、部门利益之争，以及现行及经济政绩的攀比机制，使这种矛盾加剧。在当今的中国，企业竞争的不只是产品策略、价格和服务水平，还有与官方的权力的合作程度等因素。一般而言，能够获取政府的支持是企业成功的基础或保证。这样，地方政府的政策和法规的制定就会向这些企业倾斜，导致腐败现象甚至充当违法者保护伞的现象时有发生。
       
    3、从利益争夺来看。利益是基于一定生产基础上获得社会内容和特性的需要[5]。在社会结构中，不同利益集团之间由于各自利益目标不同，在追求利益的过程中就有矛盾产生。这种矛盾体现在工作中就是部门间相互不配合或相互拆台，导致出现“有令不行、有禁不止”的典型“山头主义”。其根本的解决途径在于借用运动式治理，重新平衡利益集团之间的利益分配。
    因之，运动式治理的成因有其经济的扭曲性。经济体制的扭曲必然在社会现实中表现出来。
       
    （三）社会上体制结构的紊乱
       
    体制结构紊乱的表现可从专项整治、监管体系和突发事件等三个方面来说明。
       
    1、从专项整治来看。社会上存在很多久拖不决的疑难问题，这就需要采取专项整治的办法进行重点治理。但由于社会上体制结构划分的不合理或不科学，致使管理上发生真空或力量薄弱。如对车匪路霸的打击、网吧的治理、腐败的整治等，需要借助运动式治理来达到目的。
       
    2、从治理方式来看。市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时,也导致了行政违法行为的大量产生。政府从自身职能和社会需求出发,理所当然地要打击行政违法行为,维护社会经济秩序。但是在解决问题的最初阶段, 运动式的治理方式往往比制度化的治理方式更为熟练和显效。通过运动式治理,可以尽快恢复因各类违法违规行为造成的社会秩序和公众心理秩序的破坏，增加社会安全感。
       
    3、从突发事件来看。突发性事件是指没有预测到发生的意外事件。近年来，非典、禽流感、环境污染和矿难事件的发生，不断地考验着政府执政能力和处理危机事务的能力。此种情况下，政府的首要任务就是在最短时间内借助政治动员的手段，集中大量的人力物力和财力实行专项整治。此种方法由来已久，“光是古代治水一事，就须流经水域的政府合力为之，可见中央集权式统治在所难免！”[6]该种治理方式必须依赖强势部门或权势人物的强力推动才能奏效。 “权势人物就是可以在取得的价值获取最多的那些人。精英驾驭环境，达到自己的特定目标的主要手段是运用象征、暴力、物资和实际措施等方法。”[7]由此可见运动式治理的出现有其现实必然性，但其根源上的原因还在于中国传统传统思想文化的绵延。
       
    （四）文化上臣民心里的盲从
       
    下面就从政治思想、政治价值和政治意识等三个方面分析运动式治理的文化成因。
       
    1、从政治思想来看。儒家孔子学说是中国文化的基础，其本质上以维护王权为核心的政治文化。[8]这种思想在政治上的表现为政治权力的高度统一，将安定、秩序和统一作为统治者执政政绩的绩效指标，要求民众的服从和归顺、拥护君主的利益和忍受君主的压制或统治。
       
    2、从政治价值来看。为达到维护自身统治天下太平、秩序井然的政治局面，政治上的安定、统一秩序成为中国的基本政治思想。在中国的政治文化中，对个人的私利从来不加颂扬，而是大加颂扬国家的利益。确立这种政治评价标准的理论前提就是“天下为公”。因此，民众对中央绝对的服从，在必要的时候不惜牺牲自己的生命或个人之利益以补救之。
       
    3、从政治意识来看。由于长期以来统治者鼓吹尊君爱民的思想，导致民众的自主意识和参政意识特别薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。在这种封建的政治化过程中，臣民没有独立的权力，也没有独立的能力，这种依附关系泯灭了绝大多数人的政治自主意识。在冷酷无情的政治现实斗争中，更催发了民众的政治容忍性，使得他们患上了政治冷漠症，而不愿参政议政，导致倾向于政治动员的宣传，在行为上带有感性化、大众化和屈从化，导致运动式治理有生存的空间。因之，运动式治理的成因根源在于文化上的基因性。
       
    三、中国运动式治理的改革
       
    既然运动式治理的成因来源于四个方面，则从政治、经济、社会和文化等方面深入探析运动式治理的对策乃最佳之途径。
       
    （一）  稳步推进政治体制改革，致力建设长效制度治理机制
       
    治理方式的转型必然要求在政治体制上进行改革，以适应经济基础的发展，达到巩固政治治理方式的目的，促进经济社会又好又快地发展。所以，政治上的改革是制度式治理的保证。
       
    1、改革政治体制。建立健全适应社会主义市场经济体制的政府治理体制。一是推进综合治理, 逐步实现同级政府行政权相对集中, 从根本上转变一级政府的行政权在部门间过于分散的局面, 实现管理职责之间的无缝隙连接；二是减少行政管理层次, 适当下移管理重心, 逐步厘清各级行政机关的管理权限, 从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象；三是加强基层管理能力建设,确保持行政管理的规范性、统一性和稳定性。
       
    2、重塑服务理念。重塑服务理念主要是对党政机关工作人员实施党风教育和执政理念的教育，从思想上摈弃“人治”和“特权者”的观念，重新树立“全心全意为人民服务”的执政理念，并树立纳税人是自身“衣食父母”的价值观，从而屏弃“官本位”的价值观。
       
    3、规范操作程序。公正科学的政务程序是现代文明的标志, 也是约束运动式治理的有效途径。一是做好政务公开工作,包括政务依据的公开、政务决定过程的公开、政务结果的公开。二是完善当事人参与政务的制度, 包括告知、申辩、启动行政责任追究等。三是尽快培育市民社会,积极探索新形势下公众有效参与的组织形式和制度,建立起常规有效的执法管理体制，在法度之内实施行之有效的“全天候”日常治理。政治上的改革是制度式治理的保证。
       
    （二）  有效整合经济统筹发展，着力完善社会市场经济体系
       
    经济决定政治，政治反作用与经济。政治体制的改革也是为经济的发展提供保驾护航的作用，从而，完善的市场经济是制度式治理的基础。
       
    1、完善市场经济。在当前市场经济的条件下，市场行为自身具有的自发性、盲目性和滞后性的特征不时凸显出来，扰乱市场经济的应有秩序。这就要求政府在一定程度上干预市场和促进经济发展，常用治理方式就是借助上级组织采取专项治理斩断官商勾结的产业链。但要达到长久治理的目的，就必须彻底打破地方保护主义，实现资源的优化配置，达到完善市场体系的目的。
       
    2、约束权力寻租。解决权力寻租问题必须依赖制度创新和制度改革，从而更好的发挥政府的资源配置功能。具体的做法有一是加快改革步伐，缩短制度惯性的持续时间；二是减少政府管制，建立更明晰的产权结构；三是在可支配的范围内制定合理、科学、严谨的规则，从而压缩权力寻租的空间，约束设、寻租个体及集体的违规行为。
       
    3、强化执行力度。在当前的中国，相关的制度和法律法规也有很多，但其执行效果却不甚理想。其原因在于制度的完善和执行存在分离，偏离经济基础的要求，未能形成治理合力。执行力对于政府而言是其生命力之所在，因为治理过程中的执行力是确保制度式治理成功的关键。可知，经济上的发展是制度式治理的基础。
       
    （三）  积极建立社会监管机制，努力促进政府民众互动治理
       
    任何治理制度、方式都依赖人的主观能动性，所以，如何发挥治理主体间的互动就成为制度式治理的核心课题。
       
    1、健全法律制度。在社会的各个管理层面，有些是业已建立完善的制度和健全的法规，但仍有些管理层面还存有很多漏洞。特别是在当前中国的社会转型时期，新问题和新情况层出不穷，这就要求有相应的制度匹配，适应政府治理的需要。
       
    2、完善监督体系。监督也可划分为两种，一种是体制内监督，一种是体制外监督。体制内监督指纪委和审计监督部门。《公务员法》创设的“行政执法类”职位, 为一线行政管理人员拓展了更为合理的职业发展空间。同时，推行自查自纠等行政管理内部监督机制。而作为体制外监督主要手段的社会舆论监督则，是对体制内监督的必要的有益的补充。只有在公众的舆论监督下，政府官员或经济人特性才不敢放肆地追求自身的特殊利益，而约束自身的行为，达到规范市场秩序的目的对行政管理活动的监督。
       
    3、促进互动治理。互动治理治理包括两个方面：一是政府间的合作，加强政府间的横向合作和交流，促进政府治理效率的提高；二是政府与民间组织的合作，大力发挥民间组织的专业作用，为政府治理建言献策；三是政府与公民的合作，发挥政府民众之间的互动治理，实现和谐共治的局面。为期如是，方能达到善治的目的。因之，社会主体间的互动治理是制度式治理的核心。
       
    （四）  广泛传播政治民主意识，大力树立民主宪政法治意识
       
    思想是行为的先导，从思想文化上入手从来都是治理行为考虑问题的出发点。如何真正做到“洋为中用、古为今用”的问题，导致文化意识的定位成为制度式治理的前提。
       
    1、发展民主意识。 “民主制是一种政治系统，该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会，并允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中作出抉择以影响重大决策。”[9] 合乎宪法意味着政府是有限的政府。同时，“要确保政府永远是一个民主的政府，最重要的是做到两条：一是必须根据宪法和法律，确保政府的各级官员真正由公民通过自由而公正的选举产生，从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表。二是必须有一套公民约束和监督政府权利的有效机制，保证政府官员按照大多数选民的意愿办事。”[10]只有发展公民的民主意识，才能营造依法治国的氛围，最终形成以法治为核心的制度式治理。
       
    2、树立宪政意识。宪政就是真正的以宪法为最高准则来治理国家，在日常生活中以宪法为最高行为准则，奠定制度式治理的基础。但在中国语境下，不能把宪政理解为“限专政”。因为，“如果泛化理解，中国的专政或者专制一直以来都是受到限制的，依此逻辑推导，中国岂不在儒家官吏阶层出现之时，就实现了宪政”[11]？宪政主要具有法律的至上性、公开性、确定性和稳定性等特点，这就要求在政府治理过程中真正做到法律至上。
       
    3、追求自由意识。“宪政意味着用法治来规制政府，政府的行为应征得人民的同意并按正当的程序进行，对政府行为自由的制约是为了保证公民的自由。”[12]因为公民的言论自由和结社自由能抵制来自官方的或强权势力的压制。当言论自由和结社自由变的神圣不可侵犯的时候，国家就能由一个臣民的国家走向公民的国家，逐步实现人民对政府的控制，推行法治，达到制度式治理的目的。所以，文化上的自由是制度式治理的前提。
       
     四、结论
       
    要而言之，运动式治理主要有政治上的沿袭、经济上的扭曲、社会上的现实和文化上的基因等四个成因。与之相较，在对制度式治理的前提、基础、保证和核心进行分析后，我们得出结论：制度式治理是治理中国运动式治理的最好对策，而其实施的关键是提高国民的法治意识和治理过程中的执行力。
       
    参考文献：

    [1] 冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征[J].中共银川市委党校学报，2007（2）。
    [2] [法]雅克·卢梭.社会契约论[M] .西安：陕西人民出版社，2006。
    [3] [法]托克维尔.论美国民主[M].北京：商务印书馆，1988。
    [4] D·诺思.经济史中的结构与变迁.上海三联书店，1994。
    [5] 王浦劬.政治学基础.北京：北京大学出版社，2005。
    [6] [美]黄仁宇.赫逊河畔谈中国历史[M].北京：三联出版社，2002。
    [7] [美]拉斯维尔.政治学：谁得到什么？何时和如何得到？[M] .杨昌裕，译.北京：商务印书馆，1992。
    [8] 俞可平.政治学通论[M].北京：世界图书出版社，2002。
    [9] [美]迈克尔·罗斯金.政治科学[M].林震，等，译.北京：华夏出版社，2001。
    [10] 俞可平.民主的陀螺[M].北京：世界图书出版社，2002。
    [11][美]黄仁宇.万历十五年[M].北京：商务印书馆，1989。
    [12] [美]莱斯利·里普森.政治学的重大问题[M].刘晓，等，译.北京：华夏出版社，2001。  
             
（来源：《唯实》2007年第10期 ）