翟志勇：最高国务会议与五四宪法的二元政体结构

摘要：最高国务会议是五四宪法中专属于国家主席的一种会议机制，最高国务会议表面上议而不决，但由于特殊的人员构成以及毛泽东在当时巨大的人格魅力和政治权威，最高国务会议反而成为超越常规国家机构、党的机构以及政治协商组织的超级国家权力机关，是一种统合一切的事实上的最高国家权力机关，是五四宪法中国家主席制度的枢机所在。毛泽东作为国家主席，内在于五四宪法体制之中，并与全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院组成常规政体结构。毛泽东作为革命领袖，即卡里斯玛担当者，又超乎在宪法之外，通过最高国务会议超越常规国家权力机关，由此形成五四宪法独特的二元政体结构。五四宪法是韦伯意义上的法理型统治和卡里斯玛统治的结合，内在地包含着毁灭自身的因素，为日后因接班人问题导致的宪法危机埋下了伏笔。

关键词：五四宪法 毛泽东 最高国务会议 卡里斯玛 二元政体结构

五四宪法制定过程中，国家主席问题曾引发巨大争议，争论的核心是国家主席是否是国家元首。但制宪过程中对于国家主席的具体职权，特别是武装力量统率权和最高国务会议召集权，却少有争论。而正是这两项职权使国家主席成为事实上的国家元首。因统帅武装力量通常只发生在战争时期，所以最高国务会议就成了国家主席在日常政治中掌控内政外交的制度性权力机制，是国家主席的枢机，在某种意义上成为事实上的最高国家权力机关，从而造成五四宪法独特的二元政体结构以及潜伏的宪法危机。对于新中国宪制史上的这一重要制度，法学界只有零星的研究，史学界和政治学界的研究也是凤毛麟角。[1]当然，研究的薄弱与资料的匮乏有很大关系，但随着《毛泽东年谱(1949-1976)》的出版，有关最高国务会议的基本信息被披露出来，虽然没有最高国务会议的会议记录，但仍可以结合宪法文本和政治实践来讨论最高国务会议的性质、功能及其在中国宪制史中的地位。

宪法文本中的最高国务会议

五四宪法中只有一条涉及最高国务会议，第四十三条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”这条原则性的规定太过简略，什么时候是“必要的时候”?什么事项属于“国家重大事务”?最高国务会议形成的“意见”具有什么性质?在规定全国人民代表大会是最高国家权力机关后，这个会议何以称之为“最高国务”?两个“最高”之间的关系如何?所有这些都不清楚。在1954年3月23日宪法起草委员会第一次全体会议上，毛泽东简单地解释了他眼中的最高国务会议：“在必要的时候召开最高国务会议，议什么事没有讲，总之不能违反全国人民代表大会。‘在必要的时候’，也就是说很少开，有紧急的大事情才开会商量一下”。[2]这个解释实际上并未回答任何实质性的问题，唯一确定的是在召开最高国务会议这个问题上，主席享有很大的自由决定权，什么时候召开、“其他有关人员”包括谁、议什么事情，完全由国家主席来决定。田家英在宪法草案座谈会上，对最高国务会议也有个解释：“最高国务会议，在必要的时候才召开。最高国务会议因有总理参加，讨论结果由总理带回国务院会议作出决定，因此这个会议是可以有结果的，有决定的，但不要国务院的硬性规定”。[3]田家英这个解释也是模棱两可，“可以有结果”，但又不要“硬性规定”，实际上涉及到最高国务会议定位不清的性质问题。

毛泽东在宪法草案油印打字的第一次修正稿中，关于最高国务会议性质，有个批语：“主席有交议权，最高会议决议的性质。”所谓交议权，就是将最高国务会议形成的“意见”，提交全国人民代表大会、全国人大常委会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。就此而言，最高国务会议是“议而不决”，只提建议不做决定，这或许是宪法制定时有关最高国务会议的规定并未引发争议的原因吧。为什么最高国务会议“议而不决”呢?逻辑很简单，如果最高国务会议又议又决的话，必然会和人大、国务院发生职权冲突，破坏整个宪法的权力结构。此外，1954年3月18、19日的讨论稿上，在说明部分中有关这一内容的条款提出两个修改方案：一个方案是“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”，另一方案是“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”，毛泽东在前一个方案旁写了“较妥”二字。[4]后来的草案中又将全国人大常委会委员长列为法定参加人，由原来偏重行政系统的会议变为统合“议”和“行”两个机关的会议。副主席、总理和委员长作为法定参加人，至少从会议成员上解释了，这个会议何以能够称之为“最高国务”。由此看来，“议而不决”的最高国务会议似乎并不是一个权力机关，而是有关国家重大事务的咨议机构，事实果真如此吗?如果如此的话，有没有其他替代的机制?如果不如此的话，毛泽东设立这项会议制度的意图又何在呢?

要进一步认识最高国务会议，需要将其放到整个宪法结构中讨论。五四宪法规定全国人民代表大会为最高国家权力机关，国家主席被至于全国人民代表大会之下。国家主席由全国人民代表大会选举和罢免，但却无需向全国人民代表大会负责和报告工作，这一点有别于国务院、最高人民法院和最高人民检察院，后三者要向全国人大负责和报告工作，因此国家主席又具有一定的独立性。而召开最高国务会议是国家主席诸项职权中的最后一项。

五四宪法制定过程中，对于国家主席制度有很多争议，核心是国家主席是否是国家元首，实质是国家主席与全国人民代表大会以及国务院的关系问题。五四宪法草案初稿中虽然设立了国家主席，但并没有明确规定国家主席是国家元首，从而使得国家主席的宪法地位模糊不清。在全国政协宪法草案座谈会上，这个问题被提出，因此修正的宪法草案增加规定：“中华人民共和国主席是国家的元首。”[5]田家英对此有一段解释：“关于元首，前苏联和新民主国家有两种情况：一是国家最高权力机关的主席团或常委会来执行，斯大林称之为集体总统制;另一是单一元首制，但采取单一元首形式，不能是由个人决定的，而是由全国人民代表大会或常委会来决定的，捷克、德国都是。苏联是采用前一种制度，我们所以采用单一元首的形式，是照顾到建国以来的传统，毛主席说：有这样一个单一制的元首，可以成为两个机关的缓冲机关，把事情办得更好些。”[6]

然而在宪法草案提交宪法起草委员会讨论时，新的规定又引发新的争议。在1954年6月8日宪法起草委员会第六次全体会议上，李维汉认为：“我们国家的最高权力机关是全国人民代表大会，如果再写上元首，就会把我们国家的制度打了一个洞”;邓小平认为：“从体制上讲，有‘中华人民共和国主席是国家的元首’这一条是好一些的。但有了这一条，伤害了整个宪法的精神，恐怕还是不写好”;钱端升认为如果规定主席是国家元首，“就会同全国人民代表大会和国务院发生冲突了”;刘少奇最后总结说：“中共中央对于各种修改意见都考虑过，最后认为还是取消比较好。”[7]在宪法草案最终稿提交全国人民代表大会讨论通过时，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对此的解释是：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。”

刘少奇所谓的“集体的国家元首”是不准确的，只是以政治修辞的方式将问题遮蔽掉。国家主席是否是国家元首，除了宪法上是否明确规定外，还要看国家主席究竟享有哪些职权，如下面的探讨所指出的，这些职权中真正需要人大常委会和国家主席结合起来行使的其实很少，国家主席有一些独享的职权。根据五四宪法第二十七条、第四十至四十三条的规定，国家主席享有四类职权：第一，向全国人民代表大会提名国务院总理、国防委员会副主席和委员的人选，全国人大根据主席的提名做出决定;第二，依据全国人民代表大会或其常务委员会的决定，行使发布权、任免权、派遣和召回权、批准权等。从理论上讲，决定一旦做出，国家主席必须履行后续的职责，不能否定决议。关于这项职权，毛泽东的解释是：“主席相当于小半个伏罗希洛夫，小半个就是不到半个。常务委员会对所有的事都要议，议好了交主席发布，不是小半个吗?”[8]事实上只有这项职权才体现了刘少奇所谓的“集体的国家元首”;第三，统率全国武装力量，担任国防委员会主席。这里需要特别注意，统帅全国武装力量的主体是国家主席，而非国防委员会，国防委员会只是一个统一战线性质的咨议机构;[9]第四，召开最高国务会议。

对于宪法设立国家主席的目的，毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上有个解释：“我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设主席，在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。”[10]“安全”涉及到对外和对内，对外主要是台湾问题和中美对峙，因此主席要统帅全国武装力量。考虑到制定五四宪法时的政治局势，特别是高岗、饶漱石事件，对内的安全问题主要是不同权力机关的关系和接班人问题。从上述国家主席四类职权来看，属于“叠床架屋”且能在国务院和全国人大常委会之间起“缓冲作用”的正是最高国务会议，对于毛泽东来讲，最高国务会议承担着内在的安全保障问题。可是“议而不决”的最高国务会议如何能够起到“缓冲作用”呢?国务院与人大常委会有明确的职权分工，为何又需要国家主席的“缓冲作用”呢?这些问题已经无法再从宪法文本的简单规定和零星的制宪背景材料中寻找答案了，只能通过考察宪法实践中最高国务会议的具体运作，进一步理解最高国务会议的性质和功能。

宪法实践中的最高国务会议

从1954年10月10日到1964年12月30日，最高国务会议共计召开21次。对于会议的次数，有不同说法，分歧在于第20和21次会议是一次会议分两次召开还是两次独立的会议。李林认为“据查阅当时的《人民日报》，对两次会议基本上是连续性报道，并且相隔时间极短，会议议题、参会人员变化也不大，所以应作一次会议为宜，故总次数计20。”[11]时间间隔短和连续性报道不是很好的理由，比如第10、11两次会议是连续开的，第10次是1957年2月26日，第11次是2月27日至3月1日。至于会议主题，1964年12月18日召开的第20次最高国务会议听取周恩来关于向三届人大一次会议提交政府工作报告的说明，听取彭真关于会议议程的说明。12月30日召开的第21次最高国务会议，刘少奇就国际国内形势、社会主义教育运动和两种劳动制度、两种教育制度等问题做了讲话。此外再次讨论周恩来在三届人大一次会议上所作的政府工作报告(此时报告已经作完)，协商将在三届人大一次会议上提出的国家领导人候选人名单和即将在政协四届一次会议上提出的政协领导人候选人名单，两次会议议题还是有很大差别的。此外，当时的《人民日报》也是分两次独立报道的，没有任何言辞明示或暗示第二次会议是第一次会议的延续。[12]《刘少奇年谱》中也没有明示或暗示两次会议的连续性。[13]在最高国务会议历史上，确实有一次会议间隔着开的，例如1958年第14次会议，1月28日毛泽东发表讲话，内容庞杂，总体而言涉及到思想统一和工作方法，要求大家鼓足干劲、力争上游。1月30日再次召开，听取各民主党派负责人和无党派民主人士共十九人就28号会议所做的发言。类似的情况同样出现在第5、15、18次会议上，会议内容具有明显的连续性。但第20和21次会议显然不是这种情况，应该作为两次不同的会议来对待为宜。

在这21次最高国务会议中，毛泽东作为国家主席时召集16次，刘少奇作为主席时召集5次，笔者没有找到最高国务会议的会议记录材料，仅根据《毛泽东年谱(1949-1976)》、《刘少奇年谱(1898-1969)》并参阅《邓小平年谱(1904-1974)》初步整理了历次最高国务会议召开时间、议题、参与者和相关背景，简单统计如下：

以上统计完整地展现了最高国务会议在实践中的具体运作，有助于结合宪法文本更深入地理解最高国务会议的性质。从会议召开的时间来看，并没有一定的规律性。宪法中只规定国家主席“在必要的时候召开最高国务会议”，什么时候“必要”完全取决于国家主席的判断，而且其他人也没有法定的召开会议的提议权。但总体而言，大多数最高国务会议在政协或人大会议召开前夕召开。就党的会议与最高国务会议召开时间关系问题，一般是党的政治局会议或中央工作会议召开在前，最高国务会议召开在后，如第6、7、9、17、20、21次。但也有党的会议紧接着在最高国务会议之后召开的，如第13次。从《毛泽东年谱(1949-1976)》的记载来看，在召开最高国务会议当天或前一天，毛泽东有时会召集刘少奇、周恩来、邓小平等核心人员协商一下最高国务会议的召开事项，但大部分最高国务会议的召开事前并没有明确的时间和议程安排，与人大或政协的会议完全不同。最高国务会议的召开带有毛泽东主席个人的随意性，有的会议甚至是晚上召开的，比如第1、2、3、4、8、9次会议。从1954年到1964年断断续续召开了21次会议，毛泽东在五年间开了16次，平均一年3次多，而刘少奇在五年间只开了5次，平均一年1次。但各个年份分布并不均匀，其中56、57年是高峰，60、61年则一次没召开过。历年最高国务会议召开次数简短统计如下：

从参会人员来看，除了两次人数不详之外，基本上从20多人到1800多人不等，除了第11次1800多人外，毛泽东召集开会时一般是30-50人，只有第7、16次100多人，而刘少奇主持召开时，人数基本上稳定在100多人。除了宪法明确规定的国家副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理外，“其他有关人员”主要是党内其他高级干部以及各民主党派负责人和无党派民主人士。至于哪些人属于“其他有关人员”，由主席来确定。毛泽东任国家主席时，朱德任副主席，刘少奇任委员长，周恩来任总理，他们三位是法定参加人。从历次开会的情况来看，经常参加会议的党内人士主要是陈云、彭真、邓小平、董必武、陈毅等，党外人士主要是宋庆龄、李济深、沈钧儒、郭沫若、黄炎培、张治中、傅作义、龙云、陈嘉庚、张奚若、程潜、马叙伦等。这样的人员构成，几乎囊括了党内外各个方面的实权人物和知名人物，而这些人基本上都是党的权力系统、统一战线和政协组织、国家权力系统的负责人，参会人员的构成或许最能够最好地解释“最高”两个字。最高国务会议的特殊性在于，它能够将不同的权力系统统合到一起，虽然这些组织和机构都有各自法定的会议和决策机制，但最高国务会议可以超越所有这些机制。虽然最高国务会议“议而不决”，但可以想象在当时的情况下，最高国务会议讨论的问题，几乎不可能在其他会议上通不过。从上述统计也可以看出，很多人大的、政协的议程、决议和人事安排都是先经历最高国务会议的讨论。正是在这个意义上，这个“议而不决”的会议才能被称之为“最高国务”。

这里需要补充说明一下，刘少奇主持召开的5次最高国务会议，毛泽东只参加了半次。毛泽东当时已经“退居二线”，不过仍然担任中共中央委员会主席，虽然不是法定最高国务会议参加人员，但显然是“其他有关人员”中最重要的人员。1957年5月5日在批阅陈叔通、黄培炎五月一日关于不赞成毛泽东提议的第二届人大不再提名他继续担任国家主席职务给刘少奇、周恩来的信时，毛泽东就写道：“而从一九五八年起让我暂时摆脱此任务，以便集中精力研究一些重要问题(例如在最高国务会议上，以中共主席或政治局委员资格，在必要时，我仍可以做主题报告)。”[18]至少在当时，毛泽东已经给出了他卸任国家主席后参加最高国务会议的方式。1959年8月24日第17次最高国务会议，毛泽东因在杭州未参加。1962年3月21日第18次最高国务会议第一次会议，毛泽东因在武汉未参加，但参加了4月9日的第二次会议，毛泽东在会上再谈七千人会议精神。也正是在之前的七千人大会上，毛泽东和刘少奇之间的矛盾开始公开化。《毛泽东年谱(1949-1976)》中没有毛泽东参加第19、20、21次最高国务会议的记录，当时新华社和《人民日报》刊发的消息中也没有提到毛泽东参加会议，但查《毛泽东年谱(1949-1976)》，这三次会议召开时，毛泽东都在北京。合理的推断是，刘少奇作为最高国务会议召集人，应该会邀请中共中央委员会主席毛泽东参加最高国务会议，但毛泽东是否因为两人之间的矛盾或其他原则而拒绝参加最高国务会议，则不得而知。或许正是由于没有毛泽东的参与，最高国务会议的权威性和效力大打折扣，真正成了议而不决，所以刘少奇很少召开最高国务会议，在59年主持召开一次最高国务会议后，60、61两年根本一次没有召开，62年恢复召开后，基本上都是为人大、政协会议做议程和人事上的准备，没有实质性的影响。

从会议议题来看，最高国务会议囊括了国家建设的各个主要方面，同一个议题可能会多次开会讨论，同一次会议也可能讨论多个议题，简单统计如下：

在这五大类议题中，外交和国防无疑是“最高国务”，其中主要涉及中苏、中美关系和台湾问题。第一次最高国务会议讨论的就是与苏联代表团的会谈问题，会议第二天毛泽东会见苏联政府代表团并出席中国政府同苏联政府联合宣言、联合公报等文件的签字仪式。[19]第9次会议则涉及到当时苏联与社会主义阵营的关系问题，第15次会议涉及到台海危机和中美关系。在外交问题上，最高国务会议实际上是“又议又决”。经济建设特别是农业发展和社会主义改造是最高国务会议讨论的一个重要主题，共有六次会议涉及到，人民公社、大跃进等问题都曾专门讨论。经济建设特别是农村合作化问题也是争议最大的议题，诸多思想与人事上的冲突都源于在这些问题上的不同认识。出乎意料的是，直接涉及政治运动的并不是很多，主要是1955年的肃反工作以及后来的反右。思想意识形态工作是最高国务会议最主要的议题，论十大关系、“百花齐放、百家争鸣”、正确处理人民内部矛盾、反右、整风等重大的思想运动都在最高国务会议上讨论过。最高国务会议不能在具体事项上做出决议，但可以在思想意识上做出决议，这些思想意识构成其他一切工作的精神原则，对于毛泽东而言，这是最根本也是最高的“立法”。最后一项议题涉及到为政协和人大开会做准备，特别是会议的议程和领导人的人选问题。在21次最高国务会议中，至少有16次会议之后紧接着召开党的会议或政协会议或人大会议，在这些会议上都通过了重要的决议或人事安排。因此，确实如毛泽东在制定五四宪法时所说，最高国务会议只有“交议权”，但由于最高国务会议特殊的人员构成和毛泽东个人的巨大威望，最高国务会议的“议”实质性地指引着其他会议的“决”，不仅仅在具体事项上，更重要的是在精神原则上。正因为如此，在毛泽东担任国家主席时，最高国务会议成为事实上的最高议事机构，而这项会议机制又是专属于作为国家主席的毛泽东个人的，由此带来的是五四宪法内部紧张的二元政体结构问题。

五四宪法的二元政体结构

1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议先后通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》，这三部宪法性法律共同构筑了新中国建立之初的宪法体制，本文称之为“1949年体制”。在1949年体制下，虽然中国人民政治协商会议“在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会职权。”[20]但事实上仅限于“制定和修改中央人民政府组织法”、“选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”。[21]中央人民政府委员会一旦选举产生，就成为最高国家权力机关，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。依据《政府组织法》，中央人民政府委员会不是单纯的行政机关，而是总揽立法、行政、司法、外交、军事等一切大权，是一个军政合一、议行合一的超级国家权力体制。在这个超级国家权力机关中，中央人民政府委员会主席无疑具有最高权威，因为主席不仅主持中央人民政府委员会会议，并且“领导”委员会的工作(第八条)。例如，政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作，但在委员会休会期间(委员会会议两个月举行一次)，对委员会主席负责并报告工作(第十四条)。“领导”一词赋予主席特殊的权威和地位，这意味着主席虽然从属于中央人民政府委员会，但又具有相对的独立性。[22]在1949年体制下，毛泽东同时具有四个主席身份，即中共中央委员会主席、中央人民政府委员会主席、中央人民革命军事委员会主席、政协全国委员会主席，完全集党、政、军大权于一身。虽然这三部宪法性法律都没有规定中央人民政府委员会主席是国家元首，[23]但“四位一体”的毛泽东主席无疑是新中国事实上的国家元首。田家英在解释宪法草案修正稿中国家主席是国家元首问题时说：“我们所以采用单一元首的形式，是照顾到建国以来的传统。”[24]这个传统指的正是1949年体制下的主席身份，这是制宪者特别是毛泽东思考五四宪法中国家主席制度的基础，不理解这一点，就很难理解最高国务会议的本质。无论毛泽东本人还是其他人，心理都明白的一个基本事实，未来的第一任国家主席非毛泽东莫属，因此对于毛泽东而言，设计国家主席本质上就是设计自己的宪法身份。

1949体制是新中国在“政体”问题上的第一次实践，但鉴于当时的局势，1949年体制带有准战时体制的特殊性。五四宪法制定时，大陆上的战争和抗美援朝基本上都结束了，国民经济恢复工作也已经提前完成并进入到过渡时期，一种日常政治时期的“政体”是制宪者的必然选择。与此同时，五四宪法的制定又并非“百年大计”，过渡时期总路线作为五四宪法的指导原则以及毛泽东所谓的五四宪法可以管“十五年”， 在在说明五四宪法只不过是个过渡体制，[25]因此当时的时局也必然会影响到毛泽东对五四宪法的设计。早在1952年12月1日中共中央就下发通知，决定1953年2月5日召开党的全国代表大会，并拟于1953年9月召开第一届全国人民代表大会并颁行宪法。[26]后因围绕过渡时期总路线产生诸多思想纷争，如对刘少奇等人提出“确立新民主主义社会秩序”的批评，[27]对薄一波搞新税制的批评，以及涉及接班人等人事问题的高岗、饶漱石事件的发生，[28]致使两个会议都不得不推迟召开。这段时间内发生的路线和人事上的斗争，必然是毛泽东起草宪法时思量的因素。常态与非常态、常规与非常规都是制宪者毛泽东要面对的。

五四宪法建立了以全国人民代表大会为核心的国家机构，全国人民代表大会是最高国家权力机关，但在全国大人之下又实现权力的分工，人大及其常委会负责立法，国务院负责行政，最高人民法院和检察院负责司法，从而建立起常规的政体结构，与1949年集权体制相比是一个相对分权的体制。国家主席内嵌在这一政体结构之中，就前述国家主席四类职权而言，前三类职权实际上参与到这个分工体制之中，是分工体制的一个环节，并不发生职权上的重叠或冲突。由于最高国务会议“议而不决”，理论上来讲最高国务会议不会破坏这个权力分工体系，是个“无害”的设计。

不过在国家主席的这四类职权中，如果取消最高国务会议召集权，会是什么结果呢?除了第二类虚职和第三类只有战时才会运用的武装力量统帅权，国家主席在宪法体制上对内政外交的影响仅限于总理、国防委员会副主席和委员人选的提名权，而根据五四宪法的规定，国务院向全国人大而非国家主席负责并报告工作，这有别于1949年体制，国家主席也没有罢免国务院总理的权力，人大和国务院都有一套法定的运行机制，国家主席在法理上和宪法上都无权干预。[29]因此，“议而不决”的最高国务会议的本质，是国家主席再次将权力集中起来处理内政外交的宪法机制，也是国家主席能够起到所谓“缓冲作用”的原因所在。因此“最高国务会议的设计与毛泽东的个人人格具有直接的联系。也就是说，最高国务会议的安排，很大程度上意味着对毛泽东个人角色的安排。”[30]“议而不决”的最高国务会议能够发挥实质影响力取决于三个方面的因素：第一，超高规格的人员构成，为最高国务会议形成的“意见”的效力相互背书;第二，最高国务会议中形成的统一的思想意识具有超越具体事务的更高效力;第三，也是最重要的一点，毛泽东当时巨大的人格魅力和个人权威。这三个方面的因素使得最高国务会议内在于这个体制但又超越这个体制，从而形成五四宪法独特的二元政体结构，即以人大、国务院等为核心的常规政体结构和以国家主席为核心的超常规政体结构。从这个意义上讲，确实像宪法制定时李维汉所言，国家主席“把我们国家的制度打了一个洞”，或如邓小平所言，国家主席“伤害了整个宪法的精神”。[31]

如果借用韦伯的分类概念，这个二元政体结构可谓是卡里斯玛与官僚制的结合。[32]纯粹意义上的卡里斯玛无需制度性的规范，而国家主席毕竟是宪法上的体制，姑且称之为制度性的卡里斯玛，属于纯粹类型的卡里斯玛的变体。在1954年体制下，毛泽东身兼中共中央委员会主席、中共中央军事委员会主席、国家主席、国防委员会主席、政协全国委员会名誉主席(周恩来任主席)，与1949年体制相比，毛泽东的主席身份不但没有减少，而且发生了实质性变化。在1949年体制下，毛泽东的所有主席身份都是委员会制下的主席身份，属于集体领导体制，理论上受制于民主集中制。但在1954年体制下，国家主席不再是委员会制，特别是武装力量统帅权和最高国务会议召集权是专属于主席个人的。凭借最高国务会议，国家主席的身份能够将其他的主席身份合而为一，主席身份的合而为一，也就意味着每个身份背后的权力体系的合而为一，军政合一且议行合一的1949年体制再次隐约浮现出来。从上述的统计可以看出，每次最高国务会议基本上都会召集党、政协、人大、国务院、军队的主要负责人参加，从而使得最高国务会议实际上是党的会议、政协的会议、人大常委会会议、国务院会议等会议机制的大融合，并且相互为最高国务会议形成的“意见”背书，分散的国家权力再次集中起来。毛泽东作为最高国务会议主席，通过这样一种特殊的会议机制，使得其他的权力机关事实上隶属于最高国务会议，从而最高国务会议不仅超越常规国家权力机构，而且也超越党的权力机构，也就是说最高国务会议是一种统合一切的会议机制，而它之所以能够发挥如此的巨大的实际影响力，又是以毛泽东超越体制之外的卡里斯玛人格和权威做担保的。毛泽东作为卡里斯玛担当者处在宪法之中，但又超乎宪法之外，这是毛泽东设计的国家主席制度的奥妙所在，而枢机正是最高国务会议。诚如韦伯所言：“卡里斯玛的担当者享有恭顺与权威，是基于一种被相信要由他自身来体现的使命;此种使命并非必然也并非总是具有革命性格，但至少在其作为卡里斯玛的形式下，是带有翻转一切价值序列、倾覆习俗、法律与传统的革命性格”。 [33]五四宪法内在地包含着毁灭自身的卡里斯玛因素。

上述有关最高国务会议的统计资料展现了二元政体结构的实际运作，毛泽东通过最高国务会议为内政外交确定指导原则和基本安排，其他的权力分支负责具体的落实。这个设计在一定意义上预设了，其他权力分支的负责人在他所负责的领域内，是次一级的卡里斯玛担当者，不然无法保证最高国务会议的“意见”在其他权力分支中变为“决议”。虽然这个二元政体结构确保了毛泽东能集党政军大权于一身并超脱在体制之外，但是人大和国务院毕竟是宪法规定的国家权力机构，各自有各自独立的职责权限、组织机构和运行体制，因此卡里斯玛与官僚体制的冲突在所难免。在五四宪法实施不久，毛泽东就开始对这个体制的运作表示出不满并有所行动。1958年因为反冒进问题，周恩来和国务院屡遭毛泽东批评，6月8日毛泽东在审阅《中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿》时，加写了职权划分：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”[34]在第二天召开的中央政治局常委会议上，彭德怀提出不再担任国防部长，周恩来提出继续担任国务院总理是否适当，当然会议最终没有同意他们的请辞，但国务院在一定程度上被架空已经成为事实。

1958年8月24日毛泽东在北戴河主持召开中共中央政治局常委和各协作区主任会议，毛泽东在讲话中指出：“公安、法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题”。“不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。我们的各种规章制度，大多数，百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”[35]这段讲话或许可以给二元政体结构的实际运作做一个注脚。国家主席的设计原本是为了在人大和国务院之间起“缓冲作用”，现在却占到了它们的对立面。在常规政体结构的“那一套”之外，毛泽东自有他的“那一套”。虽然最高国务会议在宪法上为毛泽东的“那一套”提供了机制，但似乎毛泽东对这种机制并不满意。

从1956年夏北戴河会议起，毛泽东就开始流露出辞去国家主席的想法。1957年4月30日在第12次最高国务会议上，毛泽东说“明年二届人大，一定辞去国家主席，减少一部分工作，以便集中精力研究一些问题。”5月5日在批阅陈叔通、黄炎培五月一日关于不赞成毛泽东提议的第二届人大不再提名他继续担任国家主席职务给刘少奇、周恩来的信时，详细阐明如何向外界传达他坚持请辞的理由。[36]1958年2月19日中共中央政治局印发《工作方法六十条(草案)》，其中第六十条说：“今年九月以前，要酝酿一下我不作中华人民共和国主席的问题”。[37]12月10日八届六中全会通过《同意毛泽东同志提出的关于他不作下届中华人民共和国主席候选人的建议的决定》：“中央全会认为，这完全是一个积极的建议。因为毛泽东同志不担任国家主席的职务，专做党中央的主席，可以使他更能够集中精力处理党和国家的方针、政策、路线的问题，也有可能使他腾出较多的时间，从事马克思列宁主义的理论工作，而并不妨碍他对于国家工作继续发挥领导作用。……毛泽东同志是全国各族人民衷心爱戴的久经考验的领袖，在他不再担任国家主席的职务以后，他仍然是全国各族人民的领袖”(加粗强调部分为本文作者所加)。 [38]这个《决定》是毛泽东最终修改定稿的，很显然毛泽东只是想辞去国家主席这个职务，并没有打算放弃领袖的地位和权力，这就带来一个更大的宪法问题。

1959年毛泽东卸任国家主席并选举刘少奇担任国家主席后，这个曾经为毛泽东量身定做的二元政体结构发生了宪法危机。毛泽东作为事实上的卡里斯玛担当者从宪法体制中抽身而出，而没有足够的个人权威成为卡里斯玛担当者的刘少奇却坐上了制度化的卡里斯玛之位，事实上与制度上的卡里斯玛的冲突在所难免。严格按照宪法的规定，刘少奇作为国家主席，有权统帅全国武装力量，召开最高国务会议。但是毛泽东虽然“退居二线”，不过仍担任中共中央委员会主席和中共中央军事委员会主席，手握党权和军权，从而形成了“两个司令部”。原本宪法内部的二元体制，现在外化为毛泽东个人与整个官僚体制之间的二元关系。随着毛泽东和刘少奇关系的恶化，潜在的宪法危机爆发了。毛泽东显然意识到了这个宪法危机，并以一场直接诉诸“人民”的政治运动来化解。从1962年毛泽东与刘少奇矛盾逐步公开化，刘少奇已经不再召开最高国务会议，而在这之前刘少奇主持召开的5次最高国务会议中，毛泽东只参加过半次。1966年刘少奇被打倒，国家主席职位名存实亡，刘少奇去世后又长期空缺，最高国务会议没有了法定的召集人了，在事实上已经被废止。1964年三届人大一次会议召开后，全国人民代表大会就不再召开，直到1975年毛泽东为了修改宪法废除国家主席才再次召开，最高国家权力机关停摆十一年。在这段时间内，毛泽东一直以中共中央委员会主席和中央军事委员会主席身份领导着中国的内政和外交，五四宪法的二元政体结构彻底变成了卡里斯玛的一元体制。

结语

1969年刘少奇去世后，为了从根本上消除二元政体结构带来的宪法危机，毛泽东在1970年3月8日提出召开第四届全国人民代表大会并修改宪法，核心是废除国家主席，为此又引发了毛泽东与陈伯达、林彪在国家主席存废问题上的激烈冲突，间接触发了日后的林彪事件。[39]这可以说是五四宪法二元政体结构带来的宪法危机的继续。七五宪法废除了国家主席，自然也就废除了最高国务会议，原本属于国家主席提名国务院总理等人选的权力由中共中央委员会行使(毛泽东时任委员会主席)，发布权等虚职由人大常委会委员长履行，武装力量统帅权由中共中央军事委员会主席暨毛泽东行使。事实上，四届人大也只在1975年修改宪法时开过一次会议，之后再也没有召开过。七五宪法的颁行，彻底终结了五四宪法的二元体制，完全将国家体制吸纳到党的体制进而吸纳到卡里斯玛担当者毛泽东身上。但七五宪法体制很快就崩溃了，到八二宪法制定时，国家主席再次成为争议的焦点，八二宪法依然回避国家主席是否是国家元首这个问题，并且将国家主席彻底虚化，实行党政军分权体制，由此也带来八十年代末期的宪法危机。1993年邓小平卸任军委主席后，宪法实践中逐步发展出党的总书记、国家主席、中央军委主席“三位一体”的宪法惯例，宪法危机得以暂时弥合。[40]

最高国务会议和五四宪法的二元政体结构不仅仅涉及到革命领袖毛泽东个人的宪法安排问题，还涉及到更为根本的宪制问题，也就是中国宪法始终闪烁其词而不愿直面的国家元首问题，而这个问题牵涉到一般意义上的政体类型学问题。毛泽东带领宪法起草小组在杭州草拟宪法草案初稿时，曾特意致电刘少奇，让政治局委员和在京中央委员阅读下列宪法资料：苏联和其他社会主义国家宪法;中国的天坛宪法草案、曹锟宪法、1946年宪法，这三部宪法分别代表内阁制、联省自治、总统独裁制三种类型;法国1946年宪法，代表较进步较完善的资产阶级内阁制宪法。在宪法草案讨论过程中，毛泽东也特别在政体类型学的意义上比较了五四宪法体制特别是国家主席制度与苏维埃和议会制的区别，并最终设计出一个“无名有实”的国家主席制度，从而形成五四宪法的二元政体结构。正是国家元首问题，无论是名义上的还是实质上的，造成了五四宪法以来中国宪法的持续性制度危机，以至于历经七五宪法、七八宪法更迭，直到八二宪法逐步建立起多重复合结构才算暂时稳定下来。[41]五四宪法的二元政体结构只不过是对这个问题的最初尝试，最高国务会议构成这一尝试的独特环节，这个历史经验和失败教训应该成为宪法学者反思和构建国家元首制度的出发点。不过国家元首制度与宪法危机问题已经超出了本文讨论范围，需要再另文处理之。

* 法学博士，北京航空航天大学法学院副教授。

[1] 参见李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，载《中共党史研究》，2005年第1期，62-69页;杨建党：《最高国务会议制度探略》，载《云南行政学院学报》，2006年第4期，45-48页;何正进、姜敏：《我国最高国务会议制度废止的原因探析》，载《决策与信息》，2011年第11期，16-17页;周林刚：《宪法概念的变迁：从<共同纲领>到“五四宪法”》，载《法制与社会发展》，2013年第6期，第47-49页;周林刚：《八二宪法与新宪法观的生成》，载《华东政法大学学报》，2012年第6期，第93-95页;马岭：《国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较》，载《云南大学学报法学版》，2014年第1期，第2-8页。

[2] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社，2003年版，第191页。

[3] 韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年第2版，第86页。田家英在发表这个谈话时，宪法草案中有关最高国务会议法定参加人中尚不包括人大常委会委员长，因此田家英只提到总理。按照最初的这个草案，最高国务会议似乎是国家主席领导国务院工作的一种机制。后来草案中增加了人大常委会委员长，会议的性质变得更为复杂了。

[4] 以上引文参见毛泽东：《对中华人民共和国宪法草案的批语》，载《建国以来毛泽东文稿》，第四册，中央文献出版社1990年版，第458页。

[5] 韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年第2版，第111页。

[6] 这里的“两个机关”指全国人大常委会和国务院。韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，第85-86页。

[7] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第214-215页;韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，第198-200页。

[8] 伏罗希洛夫当时担任苏联最高苏维埃主席团主席。许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第191页;韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，第171-172页。

[9] 在五四宪法通过后的第8天，1954年9月28日中共中央政治局恢复设立中共中央军事委员会，担负整个军事工作的领导，毛泽东任主席，是全军统帅，彭德怀主持日常工作。军委决定的事项，凡需经国务院批准，或需用行政名义下达的，由国防部长(彭德怀时任部长)签署，国防部事实上成为中央军委对外的名义。而国防委员会则为“咨询机关性质”和“统一战线性质的组织”。与中共中央军事委员会相比，国防委员会的组成人员中有党外人士特别是原国民党高级将领参加。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》，第2卷，中央文献出版社2013年版，第288、289、292、300-302、304、315页。另参阅黄钟：《宪法视角下的毛泽东与刘少奇》，载《炎黄春秋》，2013年第7期。

[10] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第2卷，中央文献出版社2013年版，第229页。

[11] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，载《中共党史研究》，2005年第1期，第62页。

[12] 参见《人民日版》1964年12月19日和1965年1月1日的相关报道。

[13] 参见《刘少奇年谱》，下卷，中央文献出版社1996年版，第610、612页。

[14] 关于第二次最高国务会议，《毛泽东年谱(1949-1976)》上只记载当晚“邀请各民主党派负责人和无党派民主人士在中南海颐年堂座谈，发表关于政协的性质和任务的谈话”以及谈话的要点，但并未写明这是第二次最高国务会议，但《邓小平年谱(1904-1974)》中则明确记载当晚“出席毛泽东主持的最高国务会议第二次会议。毛泽东发表关于政协的性质和任务的谈话。”参见《毛泽东年谱(1949-1976)》，第2卷，中央文献出版社2013年版，第324-326页;《邓小平年谱》，中卷，中央文献出版社2009年版，第1206页。

[15] 《毛泽东年谱(1949-1976)》只记载召开会议的时间和出席人员，未记载具体的议题，此处根据《邓小平年谱(1904-1974)》补充，参见《邓小平年谱(1904-1974)》，中卷，中央文献出版社2009年版，第1262页。

[16] 波兰事件和匈牙利事件发生后，中国建议苏联在和平共处五项原则的基础上处理社会主义国家之间的关系，1965年10月30日苏联发表《苏联政府关于发展和进一步加强苏联同其他社会主义国家的友谊和合作的基础的宣言》，宣言采纳了中国的建议并对苏联同其他社会主义国家之间关系上的错误作了自我批评。中国的《声明》是对苏联《宣言》的肯定和支持。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，中央文献出版社，第14-21页。

[17] 9月9日《人民日报》发表毛泽东亲自修改定稿的新闻稿，题为《毛主席在最高国务会议上论目前形势、美国侵略者把绞索套在自己脖子上》。

[18] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，第142、147-148页

[19] 在这个签字仪式上，中苏共同签署两份联合宣言、四份联合公报、两份议定书，确立了建国初期中苏合作关系的基本框架。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》，第2卷，中央文献出版社，第296页。

[20] 《中国人民政治协商会议组织法》第七条，《中央人民政府组织法》第三条、《共同纲领》第十三条都做了类似的规定。

[21] 参见谭平山：《关于草拟<中国人民政治协商会议组织法>的报告》，载《开国盛典：中华人民共和国诞 生重要文献资料汇编》，中国文史出版社，2009年版，第309页。

[22] 相关的论述，参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》，2009年第12期，第25页。焦洪昌、马骁：《国家主席制度流变考》，载《中共浙江省委党校学报》，2004年第2期，第116页。

[23] 董必武在第一届政协全体会议上所做的《<中华人民共和国中央人民政府组织法>的草拟经过及其基本内容》的报告中指出：“本法草案规定的中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法草案的规定，更能充分表现民主的精神。”参见《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社，2009年版，第313页。

[24] 韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，第85-86页。

[25] 参见殷啸虎：《过渡时期理论与1954年宪法》，载《政法论坛》，2004年第6期，第38-44页。

[26] 韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，第52页。

[27] 毛泽东：《批判离开总路线的右倾观点》，载《毛泽东选集》，第五卷，人民出版社1977年版，第81-82页。五四宪法实际上在序言中将过渡时期总路线作为这部宪法的指导原则，这就可以解释为什么毛泽东说五四宪法可以管十五年，因为过渡时期总路线就是十到十五年或者更多一些时间。

[28] 参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第163-179、217-229页。

[29] 毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上曾说：“主席也不是政府，国务院不向他报告工作，打屁股打国务院总理，不打主席。”许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第191页。但实践中周恩来向毛泽东汇报工作是家常便饭，这在毛泽东和周恩来的年谱中随处可见。

[30] 周林刚：《宪法概念的变迁：从<共同纲领>到“五四宪法”》，载《法制与社会发展》，2013年第6期，第48页;周林刚：《八二宪法与新宪法观的生成》，载《华东政法大学学报》，2012年第6期，第93-95页。

[31] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第214页

[32] 在韦伯看来，官僚制支配结构是基于合理制定的规则体系，家父长制支配结构建立在传统的神圣性上，而卡里斯玛的支配结构基于具体个人的权威，既不依赖理性规则，又不依赖传统。当然，这三种都是纯粹的类型，真实历史中的支配形态，乃是这些纯粹类型的混合或变形。参见马克思·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社，2004年版，第19-20页。

[33] 马克思·韦伯：《支配社会学》，第274页。

[34] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，中央文献出版社，第368页。

[35] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第419页;《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，第421页。

[36] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，第142、147-148页。毛泽东请辞国家主席的真实想法不得而知，一般认为毛泽东为国家主席在外交礼节上的迎来送往所累，想要摆脱这些形式上的工作。从毛泽东卸任国家主席前后的实际工作来看，减少的工作确实也就是这些礼节上的工作。

[37] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，第293页

[38] 《毛泽东年谱(1949-1976)》，第3卷，第549页;《建国以来毛泽东文稿》，第七册，中央文献出版社1992年版，第634页。

[39] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，第449-456页;

[40] 强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》，2009年第12期，第25-28页。

[41] 参见翟志勇：《八二宪法的生成与结构》，载《华东政法大学学报》，2012年第6期，第76-88页。