赵树凯：改革的政治空间——关于1980年代农村改革的新解析（5）

本文以“多元权力结构”解析农村改革政策过程，与政治多元论有一定内在关系，但分析层面不同。政治多元主义属于国家观范畴，主要讨论国家与其他社会组织的关系，强调社会组织与国家的平等地位，强调国家统治获得社会“同意”的重要作用。本文提出多元权力结构，不是国家观范畴，而是一种高层政治分析，分析焦点是决策过程。但是，政治多元论的核心论点，即“多元主义国家无非是这样一种国家，在那里，不存在全能的和无所不包的唯一权威来源”“不存在政治意识的普遍化”[1]与本文核心论点具有内在一致性。

本文提出多元权力结构来解析农村改革政策过程，与治理理论中的多中心治理有内在关系，但分析视角不同。“多中心治理”理论是主要围绕公共产品提供讨论政府与市场之间关系，强调个人是具有独立决策能力的理性人，但是，这个理论并不直接涉及精英政治体制下的高层政策决定。本文则是从政策过程入手展开高层政治分析，为特定年代的中国改革提供新的理论分析框架。但是，多中心治理的基本理念对于本研究具有重要启发。

本文认为，西方通用的决策研究模型，并不适用于分析中国农村改革决策过程。对于农村改革研究，从决策系统来说，不能套用精英决策、派系决策和官僚组织决策的分析路径；从决策过程来说，也不能套用信息、政策提议、做出规定、合法化、应用、终止和评估等阶段划分。公共政策理论通常把决策结构分为决策核心层、中心层和边缘层，分析逻辑依照从核心层到边缘层政策影响力递减来展开。但是，从中国农村改革政策过程来看，所谓从核心层到边缘层政策影响力递减现象并不存在，所以这种分析框架难以袭用。显然，西方理论不能很好地解释中国问题。本文试图以政策过程为研究对象，以权力结构为视角，按照不同权力主体的相互交互作用来展开分析，为农村改革决策研究做出新贡献。

农村政策过程显示，改革需要宽松的政治空间，需要有竞争性政治条件。有了政治空间，改革参与者才得以展现力量。这种政治空间主要表现为政治权力结构的开放性，既包括高层决策体制，也包括意识形态系统。有了这种政治空间，不同的政策主张才得以自由表达，政策竞争才能出现，改革者才得以付诸行动。相反，如果政治结构高度集权，官员只能按照统一政策规制来行动，智库只能按照统一的政策导向做研究，基层没有政策选择、制度创新的自主权，则改革难以出现。换言之，多元政治权力所形成的政治空间，能创造一种充满活力的“政策市场”，地方会自发提供竞争性政策产品，在政策竞争中形成政策主流。 建立适合不同政策主张展开竞争的权力体系，是好的公共政策制定的政治保障。奥斯特罗姆曾强调：“多中心秩序不应该被贬斥为简单的市场类比，”“如果要充分实现多中心的潜力，多中心就必须植根于经济、法律、宪政和政治领域的相互支持的制度安排。”[2]在这一点上，无论基层公共事务，还是高层政治运行，基本原则是相通的。

农村改革进程最重要的启示是，高层在政策制定中要转变角色，从发号施令转变为尊重基层和尊重民众。用中共中央总结农村改革经验的表述，就是“尊重农民的首创精神和选择权力”。实现这种“尊重”的基本条件，不是依靠领导开明英明，而是要建立开放的、包容性的政治权力结构。公共政策无法依靠科学来设计，不可能像自然科学一样通过数学模型精确预测和安排。无论多么高明的领导和专家，都很难预知什么是好的政策设计和制度安排。 具体到某些农村政策来说，甚至农民自身也往往一时难以判断，需要宽松的条件做出比较选择。如包产到户政策，开始时有的经济较好村庄农民也不认为适合，甚至希望保留生产队，但搞了包产到户以后，他们再也不愿意回到人民公社集体体制。好的政策制定，关键在于有宽松的竞争环境，竞争是发现好政策的基本方式，好政策只有通过充分竞争才可能脱颖而出。通过对高层多元权力格局及其为政策创新提供的政治空间，本文也为一些强调基层官员与民众互动而形成“适应性非正式制度”的诱导性制度变迁[3]解释提供了其赖以发生的宏观制度背景，弥补了其因果链条的关键一环。

历史上，中共高层决策体系没有分权制衡的制度安排，但是，农村政策进程所体现的高层权力格局具有显著的分权制衡特色，这种特殊的多元权力结构保证了改革政策过程的有效和活力。当然，这是一种非正式、非制度化的权力结构特征。农村改革在中国改革中的卓越贡献，一是率先实现改革突破，二是为市场化体制奠基。这场改革的发生发展不是通常公共政策分析方法所能解释，而根本上是政治问题，就政治研究而言，也没有现成的理论方法可以袭用。斯考切波（Skocpol，T.）关于国家与社会革命的研究，采用结构性分析视角而非意志论的分析方法，对中国农村改革研究有一定启发性。斯考切波认为，“革命是发生（happen)的，而不是制造（make)出来的；革命并不起始于革命先锋队的主观努力，而是发生在特定的结构性情势之下。”[4]不管学术界对其论证过程有多少争议，就此基本论点而言，对中国农村改革研究有某种镜鉴之用。政策过程考察说明，农村改革并不是设计出来的，是政治形势演变而成的，是多种政治力量在特定政治情形下互动交织的结果。这种特定政治情形是，多元化权力格局形成了新的政治空间，在这种政治空间中政策竞争得以充分展开。

（全文完）

[注释]：

[1]萧公权：《政治多元论》，周林刚译，中国法制出版社2012年版，第6页。

[2]麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2010年版，第8页。

[3] [美] 蔡欣怡，《绕过民主当代中国私营企业的身份与策略》，黄涛，何大明译，浙江人民出版社2013年版。

[4]斯考切波（Skocpol，T）：《国家与社会革命》，何俊志、王学东译，上海世纪出版集团2013年版，第8页。

来源： 九号院时刻