赵树凯：改革中的部门自主——关于1980年代农村改革的新解析（3）

 

农村改革的政策进程，也是有关媒体、职能部门等执行部门充分展示政策主动性和自主性的过程。长期以来，从建政初期到文革期间，在公社化、大跃进和学大寨等政策推进中，这些机构都仅仅是高层政策思路的执行者，或致力于解读阐释，或致力于宣传推广。虽然这些机构的从业者既了解下情，也不乏独立见解，但基本职能都可归为“传声筒”。在改革时期，这些机构的运作表现不同于通常。在高层权力结构出现特定空间的条件下，这些部门很大程度上从行政性角色转化为政治性角色，不再是单纯政策执行者，而具有很强的政策主动性，在一些情况下甚至主导了政策导向。这种政策自主性实际上是一种政治自主性。媒体和智囊等机构的政治性转化，是改革得以推进的重要力量。以往的研究对媒体角色缺乏认识，对智囊角色的理解则存在重大偏差。

（一）权威媒体的自主性

对于媒体的管理控制是重要的制度特色，集中体现为宣传口径规定和政策舆论一律。但在农村改革中，媒体扮演了新的角色，“喉舌”成为“大脑”，自主性增强。由于高层意见分歧，意识形态控制虚弱，媒体人员自身的政策主张凸显，在一定程度上成为推动改革的独立政治力量。这是高层权力结构多元化的直接后果。新华社、人民日报在农村改革中演绎了这个过程。

在改革年代，新华社、人民日报等媒体在很大程度上了脱离高层关于媒体宣传的导向要求，自主决定农村问题的报道方向。1976年12月，高层召开了第二次全国农业学大寨会议，把学大寨作为是农村工作基本任务，大寨经验仍然是农村政策主体内容。 1977年11月，高层又召开普及大寨县工作座谈会，进一步强化学大寨要求并且提出系列工作标准。而此时，地方上出现了相反的情况，安徽、四川等省已经基本上停止学大寨，而且对学大寨有了明确的反思批判。在这种情况下，中央媒体实际上面对两种选择。一些媒体人士因为多年采访报道大寨，有的甚至长期住在大寨村，对所谓“大寨经验”有真实了解，强烈地感受到，学大寨不仅无法解决中国农业问题，反而会破坏农村发展。这些媒体人士既了解高层精神，又掌握农村情况，对政策导向有自主判断，同时掌握实际传播权力，很大程度上左右了农村报道方向，成为农村改革的重要推动力量。人民日报农村部主任李克林、副主任姚立文、新华社国内部主任杜导正、副主任兼农村组长陈大斌等是这方面代表人物。

作为新华社农村报道负责人，陈大斌参加了1977年11月普及大寨县工作座谈会，会后向新华社总编辑穆青汇报，建议“宣传报道必须与农业学大寨运动拉开距离，对农业学大寨运动的宣传要降温，与此同时，清理、落实党在农村的经济政策，拨乱反正的声音，要逐渐高起来，强起来。”[1]12月中旬，陈大斌主持召开全国范围内新华社农村记者座谈会，会议不是按传统做法传达中央精神，让分社根据总社要求报题目，而是让记者讨论农村严峻形势，讨论报道方针重大调整。这次记者座谈会之后，新华社农村报道的基调大变，这种变化也影响着整个新闻界。1977年冬天之前，报刊充斥着“大寨经验”、“农业学大寨”、普及大寨县运动的报道和评论，数量极大，版面地位突出、显要。到年底，报刊的版面上，尤其是那些重要的版面上，“大寨经验”、“农业学大寨”运动和普及大寨县的报道明显减少，到1978年春天，就更难见到了。由此可见，高层关于学大寨的基本精神在中央媒体并没有得到落实，不仅没有落实，而且出现了相反情况。

当时，农村政策的最敏感问题是，基本核算单位是否从生产小队“过渡”到生产大队。1975年8月，副总理陈永贵向毛泽东建议，“农业要大干快上，缩小队与队之间的差别，实行大队核算，势在必行”[2]。9月，高层根据毛泽东指示专门开会讨论，副总理纪登奎、华国锋和部分省委书记认为条件不成熟。邓小平在会上指出：“指导思想要有意识的向这个方向引导，向这个方向前进，这是很重要的一条，以后还要逐步过渡到公社所有制，真正实现一大二公”[3]。1977年12月，中央关于发出《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题的通知》：“实现基本核算单位由生产队向大队过渡，进一步发挥人民公社一大二公的优越性，是前进方向，是大势所趋。”，“今冬明春可以再选择一部分条件已经成熟的大队，例如10%左右，先行过渡”[4]。虽然高层有导向要求，但陈大斌在新华社农村组内部明确宣布，对“宣传过渡的稿子一概不发”。[5]

“大寨经验”强调核算单位从生产队向生产大队过渡，副总理陈永贵极力推广宣传。既然基本核算单位要从生产队向大队过渡，政策上就不可能尊重生产队。当时安徽、四川等地的做法则相反，强调尊重生产队的自主权，调动农民的积极性。最早的典型经验在安徽滁县地区定远县，新华社、人民日报两位记者共同完成了报道《生产队有了自主权，农业必增产》。1978年2月15日新华社播发， 2月16日人民日报在头版刊出，并配发了评论员热情的赞扬，引发从中央到地方报刊报道连续不断。副总理陈永贵看了很不高兴，打电话给人民日报，批评说：“农民这些年是靠我们推着拉着才走上社会主义道路的。叫他自主，他会自主到哪里去？”[6]国家农林部负责人批评新华社报道否定大好形势，甚至是砍大寨红旗，当面告诫陈大斌“你们要适可而止”[7]，面对这些来自上层的批评，新华社、人民日报不为所动。

在学大寨宣传降温同时，新华社、人民日报将报道重点转向改革走在前面的在安徽、四川等省。陈大斌到安徽滁县地区采访，还拜访了省委第一书记万里。1978年1月5日新华社发出长篇报道:《安徽大步赶上来了》，突出报道了安徽省委关于省农村政策的《六条》。随后，新华社与《人民日报》再次集中报道，《人民日报》2月3日在头版突出地位发表了专稿《一份省委文件的诞生》。两家确定，重点报道安徽“六条”时，先以党报专稿的形式发，然后新华社再向全国转发。随后，新华社、人民日报把四川也作为报道重点。4月，陈大斌率领记者到四川，采访了省委第一书记赵紫阳人及几个地县级负责人，写出了长篇通讯《四川全面清理认真落实农村经济政策》[8]，6月21日由新华社向全国播发，次日《人民日报》在头版头条刊载。安徽省委6条和四川省委12条都出台于在中共十一届三中全会之前，前者早一年，后者早10个月。这两个省级文件标志农村改革从地方拉开帷幕，是农村改革的里程碑式文献。

1978年夏季，副总理陈永贵主持在山东、江苏召开农业学大寨现场交流会，主题是“大搞农田基本建设”，实际上是对安徽、四川农村改革的打压。新华社、人民日报的报道没有紧跟会议部署，没有高喊大寨经验，而是集中批评农田基本建设中不管实际效果的形式主义、超过群众所能负担的“蛮干”、在“协作”名义下对人财物的平调等错误做法。这些报道通常先由新华社播发，次日《人民日报》刊载。在当时媒体并不发达的情况下，新华社、人民日报在全国范围内有力营造了政策突破的大环境。

1979年3月，人民日报发表署名张浩的读者来信和编者按，批评包产到户是报社值班领导根据中央领导批示直接安排编发，农村部主任李克林当时正在外边开会，并不知情。李克林回到报社后，立即向报社领导提出不满，认为不应该发表，如果提前商量他不会同意。在李克林的坚持下，人民日报发文章对前期报道做了适当检讨，并于3月30日刊登了另外一组支持包产到组的文章。

1980年3月，国家农委主管《农村工作通讯杂志》发表系列指责包产到户的文章，新任中央书记处书记万里很不满意，安排吴象、张广友写文章给予不点名反驳。吴象、张广友写了《联系产量责任制好处多》一文给这个杂志，但是杂志负责人不同意发表；万里又建议以安徽省委农工部名义在《安徽日报》发表，但接任的安徽省委第一书记也不同意。在这种情况下，人民日报农村部主任李克林将这篇重要文章发表1980年4月9日《人民日报》。[9]

1980年上半年，是高层关于包产到户问题争执最激烈时期，新华社等主流媒体从内部参考和公开报道两个渠道，给予包产到户巨大支持。主管新闻宣传的中央书记处书记胡乔木对媒体不满，5月中旬连续两次批示给新华社总编辑穆青。在批示中，胡乔木认为媒体包产到户正面报道太多、搞包产到户地方太多，要求调整报道重点[10]。但是，新华社、人民日报并未响应。

1981年上半年，中央书记处书记兼中宣部长王任重在媒体打招呼会上批评：宣传包产到户太多了，影响了很多地方搞生产队。在国务院会议上，副总理万里则说：“要说宣传的多，人民公社宣传了20年，农业学大寨宣传了十几年，为什么农民还是不积极？”高层还有的批评包产到户就像传染病四处扩散，万里则反驳说：“你怕包产到户后传染你，人民公社为什么不传染别人？学大寨为什么不传染别人？”[11]在这种情况下，媒体利用了高层领导之间的意见分歧，坚持推进改革的宣传导向。对于媒体的这种表现，当年万里曾在不同场合多次表达赞赏，直到晚年仍念念不忘。2003年10月，新华社原社长穆青去世，已经86岁的万里亲自前往吊唁，工作人员劝阻，他执意要去，说：“穆青同志在我困难的时候对我的工作大力支持。”[12]农村政策转型过程中，媒体在一定程度的政治自主性，是1980年代中国改革和中国政治的重要特点。

（二）智囊机构的自主性

在农村改革进程中，如果说媒体的政治自主性主要表现为营造改革社会环境，那么，政策研究机构的政治自主性，则直接表现为促进了改革政策出台。这种作用在若干文件起草中都有体现，雇工政策过程是重要一例。

雇工政策争执从农村而起，但其影响远远超越农村，直接撼动计划经济深层结构，奠定市场经济立足之本。1950年代农业合作化时期，中央就明文规定不准雇工，理由简单而强硬，根据经典理论，雇工产生剥削，而社会主义不允许剥削。1963年5月，中央《关于目前农村工作中若干问题的决议（草案）》把“雇工剥削”作为“当前中国社会中出现了严重的尖锐的阶级斗争情况”的重要表现[13]。1980年中央第75号文件，虽然允许部分贫困地区搞包产到户，仍明确规定“不准雇工经营”。但是，家庭承包经营后雇工现象迅速出现，其中广东农民陈志雄承包集体鱼塘成为典型案例。1981年5月，人民日报组织专题讨论。1982年1月，胡乔木写信给广东省委书记任仲夷，并送总书记胡耀邦和副总理万里，信中说：“此事离开了社会主义制度，需要做出明确规定制止和纠正，并在全省通报。事关农村社会制度的大局，故提请省委考虑”。万里看到胡乔木批示后也做出批示：“此事请调查研究，对农民发展商品经济的积极性如何保护，不可轻易用老框陈套”。4月22日，广东省委将《关于陈志雄承包经营的情况报告》送到国家农委。报告肯定了陈志雄的承包方法和经营方式，认为“就其经济效益来说，比原来是‘大锅饭’的集体经营要好”。[14]从这种政策意见互动中，约略可见地方政策自主性的发生机制。

1982年12月31日，中央政治局讨论一号文件送审稿，讨论主要集中于雇工问题，此前书记处开会也有争论。理论问题集中在雇工是否是社会主义，政策问题集中在雇工是否需要限制、限额搞多少？一种观点是：马克思说雇工超过八人就是剥削，老祖宗说的这些话还是对的，要坚持。有一种观点是：马克思说的数字是 “随意假设的”，不能从概念出发，要研究活生生的现实。万里说：“有人说雇工就是剥削。我们出口劳务，不是专门把中国人送到国外资本家那里受剥削吗？我们是想把商品经济不发达国家尽快富裕起来”。[15]最后，政治局同意书记处的意见，看一看，不要登报。工业限两三个学徒三四个帮工。超出政策规定雇请较多帮工提出“三不”原则：“不宜提倡、不要公开宣传，也不要急于取缔”。[16]

1983年年底，在起草1984年1号文件后期，雇工政策又提了出来。12月9日，邓小平让秘书打电话给时任中央书记处书记胡启立，谈对农村雇工问题的意见：“我在政治局会议上讲过，听其自然，看两年再说”[17]。29日，陈云在一号文件送审稿上批示：（一）“雇工政策还可以再看几年，即使出一点儿问题也不可怕”。（二）“对党员雇工要慎重，这是一个原则问题，需要充分讨论，小平同志的在八大党章报告上讲，‘党员必须是从事劳动而不剥削他人劳动的人’。现在形势虽然比那时有很大发展，但对党员的基本要求还应当坚持。”[18]陈云强调对党员雇工要有专门规定，不与普通群众一样。此前，在这个文件稿在邓小平、陈云、胡耀邦、赵紫阳等领导人已经圈阅以后，万里又在关于农村雇工问题一段中加了一句话：“以上各项政策对共产党员同样适用”。这样，在文件送回中央农研室，杜润生又把万里修改的意见删除后，文件才被中央正式通过。[19]

在随后“看两年”过程中，雇工现象在发展，政策争论在持续。虽然主张打压乃至取缔雇工的意见一直存在，但一线领导主导态度倾向于不加限制。1985年11月24日，邓小平同薄一波谈话，“薄一波谈到农村党员干部有三种情况：带领群众共同致富；带头个人致富；依仗特权模式致富，其中有的是雇工经营者，得到上边特殊扶持，占用公共资源，大量贷款。邓小平指出：‘对第三种要控制，可以收累进税，贷款也应该有区别政策。雇工，我说看两三年是必要的。三中全会以来，差两个月到第七个年头了。’”“但对后一种要管一下，是管一下的时候了。占用国家的资源，国家的贷款，不管一下不行。将来还是要引导到集体经济，最终是要引导到集体经济。”[20]随后，当中央农村工作会议作为专门议题。 12月6日，杜润生主持文件组会议，讨论落实雇工要“管一下”、“引导到集体经济”。文件组争论激烈，难以达成一致，最后，杜润生说：“文件避开雇工，因一两句话说不清楚。”[21]于是，关于“要管一下”的指示精神没有政策化。杜润生这个处理在农村政策史上有着重大影响。1986年中央1号文件发出后，中央书记处农村政策研究室等有关部门曾组织了多种形式的雇工专题调研，讨论了若干种政策设想。杜润生主持起草1987年农村工作文件时，仍然采取了避而不谈的处理。由此可见，当高层政策意见纷争过程中，负责文件草拟的智囊机构对政策方向有一定主导作用。

（三）政策竞争奠定改革大局

梳理农村改革的基本政策过程，可以简单表述：因为高层意见分歧，而且这种意见分歧有权力结构的支撑，地方政策自主性就会增强，不同地方就会展开政策竞争，政策竞争形成新的政策主流，政策主流推动高层政策更新，形成改革大势。

以高层多元权力结构为政治背景的政策竞争，既表现在特定的政策形态之间，也表现在不同地区的政策选择之间。以农业生产责任制为例，构成竞争的责任制形式，按照1982年中共中央1号文件的分类，就有“小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等”[22]，基层农村实际发生的政策形态则更为复杂多样。在不同地方之间，包括不同省（区）之间，同一省（区）不同地、县之间，同一地、县的不同公社、大队之间，领导层基于政治理念和政策偏好而做出不同的政策选择。在这种近乎自由选择的条件下，政策竞争的展开，既有相互合作，也有相互冲突，还有各自推进。政策竞争形成了政策主流。

包产到户政策经历了两次突破，第一次是从一律不许到局部允许，第二次是从局部允许到一律不再限制，宣布由农民自主选择。这两次突破都是地方自发性政策竞争的结果，第二次突破更能说明这个道理。1980年秋中央75号文件允许部分落后地区搞包产到户之后，1981年春天高层又提出“切三刀”政策主张，即落后地区实行包产到户、中间地区实行生产队“统一经营”基础上“联产到劳”（“劳”是指劳动力），发达地区实行生产队“统一经营”基础上的“专业承包”。这里的“统一经营”有清晰明确的政策要求，即:“四定”（定产量，定质量，定费用，定奖罚）和“五统一”（统一计划、统一耕种、统一供种子农药化肥、统一核算分配）[23]。按照这个政策设计，全国80%以上农村要坚持以生产队统一经营为基础。但是，基层颇多指责，普遍抱怨，一些农民甚至讽刺，不直接搞包产到户，而搞生产队统一经营下按劳力承包和按专业承包，是“脱了裤子放屁”。很多地方对这种政策要求不予理睬，纷纷超越政策界限推行包产到户，包产到户扩展之快远远超出预期。1981年10月上旬，中央农村工作会议根据各省汇总，包产到户超过50%，而原来设想限定在20%左右，原来划定的政策框框被远远突破。会上，各省纷纷反映不要设立地区限制。10月20日，杜润生在大会上传达时任总理赵紫阳意见：“‘统一经营、联产到劳’不要轻易取消，有同志说稳不住不要硬稳，但能稳住的地方要稳住”[24]。赵紫阳态度转变，是在1981年年末。杜润生后来回忆说：“1981年冬，中央召开全国农村工作会议，会后不久，赵紫阳到东北考察。他写回来一封信说，今后不要再强调不同地区不同形式了，群众自愿选择，选上啥就算啥，领导不要硬堵了。”[25]由此可见，放弃政策限定，让农民自主选择，并不是高层研究的结果，也不是理论指导的结果，而是在客观事实已经远远超越政策框架情况下，政策制定对于现实状况的顺应或确认。

乡镇企业的发展过程，特别是成为主流政策的过程，主要动因是地方不顾高层政策限制而坚持自主发展，是政策竞争的结果。乡镇企业前身是人民公社时期社队企业，人民公社时期关于社队企业的政策导向是“围绕农业办工业，办好工业促农业”。实行包产到户后，农口部门和地方的发展积极性很高，但是高层领导和宏观经济部门一直打压，认为乡镇企业是以小挤大、冲击国家计划、浪费能源原料，甚至还说乡镇企业的市场营销活动破坏党风。改革开始后，农村工作部门一直想发个促进乡镇企业发展的中央文件，高层争议激烈，几年都没能通过。但是，自我成长的乡镇企业快速发展，成为国民经济重要力量。在这种情况下，高层态度转变。1984年1月31日，杜润生传达中央书记处讨论情况时说：“中央议社队企业，多年通不过文件，说是以小挤大，浪费能源。最近提交书记处，半年变化大，一片拥护，凡亲去的都赞成”。总书记胡耀邦指出：“说以小挤大，挤不一定坏，可以竞争。”[26] 3月，中央发出以乡镇企业发展为主题的文件：“乡镇企业已经成为国民经济的一支重要力量，是国营企业的重要补充”，“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”[27]。 1987年，邓小平在会见外宾时对乡镇企业评价说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”[28]邓小平说“完全没有预料到、”“异军突起”，这也说明乡镇企业并非基于高层政策设计，而是成长于地方政策自主和充分竞争。

关于雇工政策的高层争论，持续时间比包产到户还要长。如果从1981年初算起，到1989年8中央发文规定共产党员不准雇工经营，有9年时间。1989年8月，中央发出《关于加强党的建设的通知》：“我们党是工人阶级的先锋队。私营企业主同工人之间实际上存在着剥削与被剥削的关系，不能吸收私营企业主入党”，并且规定不符合条件的企业主党员要清除。由于高层政策动荡，地方关注于经济发展，对这个文件并没有认真执行。进入1990年代之后，这个文件不再被提及，被改革发展的现实进程消解于无形。

总体来看，1980年代农村政策系列重大突破，包括包产到户、私人雇工、乡镇企业、小城镇建设、农民流动等，大致上都经历了三个阶段：刚出现时受到排挤打压，初步成气候后上层被迫“不宣传，不提倡，但也不禁止”；成为主流现象后被政策确认，并加以理论提升。政策突破之前采取不宣传不提倡不禁止，是因为在旧的意识形态和政策话语体系中无法沟通，找不到理论的支持，但这些经济现象来势凶猛又无法禁止，所以客观上成为政策竞争局面。当现实发展颠覆了原有政策体系，成为新的政策主流后，再寻找新的话语体系作为支撑。家庭承包被称为“马克思主义合作化理论在中国实践的新发展”，雇工经营被承认是社会主义经济的组成部分，都是政策大局形成后追加的理论诠释。农村政策演变的历史表明，地方政策自主和充分政策竞争，是改革推进的基本条件。

（未完待续）

[注释]：

[1]陈大斌：《师者穆青》，郑州大学出版社2013年版，第146页。

[2]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱 1949-1976》第6卷，中央文献出版社2013年版，第606页。

[3] 1975年9月全国农业学大寨会议资料。

[4]黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年版，第867页。

[5]原新华社记者张广友1978年工作笔记。

[6]《当代中国农业合作化》编辑部：《中国农业合作史料》，1991年第2期，第67页。

[7]原新华社记者张广友1978年工作笔记。

[8] 1978年6月22日人民日报。

[9]王郁昭：《往事回眸与思考》，中国文史出版社2012年版，第211页。

[10]赵树凯：《农村改革的第一次政策突破》，载《湖北民族大学学报》2021年第2期。

[11] 1981年5月国家农委办公厅会议资料。

[12] 2019年12月，农业部农村经济研究中心主办“吴象著作出版座谈会”资料。

[13]黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年版，第762页。

[14]吴象：《大写的人》，天马出版公司2011年版，第53页。

[15]原《农民日报》总编辑记者张广友1983年工作笔记。张广友曾为新华社记者。

[16]杜润生主编：《中国农村改革决策纪事》，中央文献出版社1999年版，第175页。

[17]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱》，中央文献出版社2004年版，第948页。

[18]中共中央文献研究室编：《陈云年谱》下册，中央文献出版社2015年版，第394页。

[19]张路雄：“1980年代参加中央一号文件写作组的一些人和事”，2018年12月，打印件。

[20]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱》，中央文献出版社2004年版，第1097页。

[21] 1985年12月中央书记处农村政策研究室综合组会议资料。

[22]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱》，中央文献出版社2004年版，第116页。

[23]杜润生：《杜润生文集》上册，山西经济出版社2008年版，第25页。

[24]赵树凯：《农村改革第一次政策突破》，载《湖北民族大学学报》2021年第2期。

[25]叶蓬编：《党和国家知名文献出台记》，中国书籍出版社2011年版，第176页。

[26] 1984年2月中央书记处农村政策研究室综合组会议资料。

[27]中共中央文献研究室，国务院发展研究中心编：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第264页。

[28]邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第238页。

来源：九号院时刻