赵树凯：改革中的权力多元——关于1980年代农村改革的新解析（4）

迄今为止的改革史研究，应该说都注意到了1980年的特殊政治环境，看到了政治上的宽松活泼催化了改革。但是，如何概括这个年代不同于既往、也不同于以后的“中国政治”，研究成果有限。本文将这个年代中国政治的结构性特点集中概括为“多元权力格局”。这种多元权力格局是特定时期高层政治系统不断发生结构性分化的结果，集中体现在高层政治运作中，也在地方政治运作中有着明显表现。这种多元权力格局之下形成的巨大政治空间，包容支撑了生动活泼的地方政策竞争，促成了改革不断推进。那么，这种多元权力格局是怎样形成的？运作机制上是怎样的？

（一）多元权力格局的形成

八十年代中国政治的宽松自由，虽然有领导者个人因素，但从根本上来说，既非高层领导刻意设计为，也非个人施政风格所致，而是多种政治力量及其权力关系自然演化而成。

高层多元权力结构初露端倪是在1977年7月中共十届三中全会。此前，华国锋作为毛泽东接班人，集中党、政、军最高权力于一身，同时担任中共中央主席、中央军委主席和国务院总理，在将近一年时间里作为英明领袖大力宣传，基本上成为一元化权威。随着邓小平恢复担任中共中央副主席、国务院副总理、中央军委副主席兼总参谋长，原来的高层一元化权力结构明显松动。在高层人事布局方面，标志性事件是万里改任。邓小平复出之前，高层已决定万里到湖北担任省委第二书记，万里去湖北前到邓小平家里辞行，邓小平让万里先不要离京上任。随后，万里被改派到安徽担任省委第一书记。随着邓小平复出，全国范围内关于华国锋的宣传明显降温，原来中央主流媒体准备的若干宣传报道文章，没有按照计划发表。这期间国家农林部根据高层要求组织了系列宣传华国锋的文章，都没有发出来。[1]

高层多元权力结构基本形成是1978年12月中共十一届三中全会。这次会后，邓小平的政治权威进一步提升，陈云复出成为中共中央副主席、中纪委第一书记、国务院副总理，以邓小平和陈云为核心的高层决策结构初步形成。华国锋依然主持中央政治局工作，农村政策研究依然是华国锋主导部署，但决策地位明显下降。在这次三中全会上，胡耀邦、赵紫阳进入政治局，胡耀邦担任中央秘书长，胡乔木、姚依林担任中央副秘书长，高层领导体制“两线”格局的人事布局初步呈现。

高层多元权力结构的正式形成是1980年2月中共十一届五中全会。这次全会通过了设立中央书记处的决定。以成立中央书记处为标志，高层正式形成一线和二线的领导架构。“书记处是党中央的书记处，不是中央政治局的书记处，也不是中央常委的书记处。书记处处于第一线，中央常委、政治局处于第二线”[2]，可以说是多元权力格局在领导体制、权力框架上正式形成。这次全会在总结毛泽东选择接班人问题教训的基础上，达成关于中央领导体制“集体接班”的共识。陈云在会上说：“成立中央书记处是党的一项重要措施”，“一个人接班不行，要搞集体接班。”[3]邓小平在会上说：“建立书记处的目的也是这个意思，书记处作为第一线”，“老同志可以在政治局里发挥作用。我们这些人是安排后事的问题，不再放到第一线了。”[4]中央高层的“两线”格局由此形成。一线是指中央书记处领导层，有胡耀邦、赵紫阳、万里、姚依林、胡乔木、邓力群等。赵紫阳虽然不是书记处书记，但参加书记处会议。二线是指不包括书记处成员的资深政治局成员，有叶剑英（1985年之前）、邓小平、陈云、李先念等。一线年富力强，主持日常工作，二线德高望重，处理重大决策。这次会议确定的高层决策“两线”布局，成为80年代高层决策的主体格局，持续到1989年高层领导更替。期间，1987年1月中共中央总书记发生调整，1987年9月十三大后中央书记处权力设置发生变化，但从实际决策过程和权力关系来看，一线二线的领导体制依然存在，高层多元权力格局基本未变。

中央高层决策分为一线二线，实际上形成了某种平衡或制衡状态。一方面，在一线领导人与二线领导人之间，资历和话语权有高低之别，决策事务内容也有区别；另一方面，不论在一线领导层内部，还是在二线领导层内部，分别存在着两种可以对话制衡的政策思路，存在政治理念和实际政策主张的竞争制约，也存在一种制衡状态。这种多元权力形成的制衡格局，是在特定历史条件下权力结构不断演化过程中形成的，也可以说是政治妥协的结果。

（二）多元权力格局的运行

高层领导“两线决策”体制的特点是，两线之间权力层次有高低，决策事务有分别，但是，两线之间的分工分权并不清晰，权力运行的制度化不高。客观上，这种决策体制内部形成了制衡状态。中央书记处常规开会办公，每周两个半天，分别在周一周四上午。中央政治局及其常委会很少开会，开会也没有规律。邓小平、陈云等二线领导人的关键作用，主要不是通过参加政治局及其常委会议，而是通过个别谈话、听取汇报和做出批示。中央书记处主持中央日常工作，可以直接设置政策议程，独立决策重大事项，以中央名义发布文件，如审批省级领导班子、审批省市重大发展规划、讨论通过重要政策部署等。中共十三大之后，中央书记处职权发生改变，不再独立做出重大决策和提出政策议程，政治局及其常委会运行进入常规，但高层决策的两线格局依然存在。

在整个1980年代，中共中央关于农村工作共发出二十余个文件，其中八个尤为重要，即1980年75号文件、1981年13号文件、1982至1986年连续五个一号文件、1987年5号文件。从这8个文件的形成过程来看，经过了政治局会议讨论的只有1983年1号文件和1987年5号文件。其余文件都是由书记处讨论，然后政治局委员圈阅[5]。而且，这两次政治局会议讨论农村工作文件，都没有提出实质性修改意见。这两次政治局会议，邓小平都没有参加，陈云参加了一次，即关于1983年1号文件稿的讨论。陈云在这次政治局会议发言中谈到，会前和邓小平通了电话，邓小平肯定了这个文件。这次会议讨论最多的是雇工经营问题，有观点交锋，对于文件稿没有修改，通过后第二天发布。[6]

1987年5号文件本来也是1号文件，也就是说，应该是第六个1号文件。这个文件稿仍然由中央书记处农村政策研究室负责起草，胡耀邦主持中央书记处讨论修改并基本定稿。文件尚未履行最后程序时胡耀邦去职，时任总理赵紫阳于1986年12月29日主持中央书记处会议讨论文件稿，并决定随后提交中央军委、中顾委讨论并提出修改意见。从内容而言，这个文件并无特别重要之处，没有提出重要的新政策，根据以往情况，书记处讨论通过即可，不需要政治局讨论。1987年1月22日，赵紫阳主持政治局会议通过了这个文件稿，没有提出修改意见。因为此前中央已经发出四个文件，这个文件排序为当年五号文件。[7] 1987中央5号文件，具有明显的改革阶段性总结特征，或者说是农村改革第一阶段的“收官之作”。文件总结了农村改革的基本进程，勾勒了新的经济体制框架，进一步明确了今后改革方向和原则。这个五号文件的新内容，是提出了“有计划地建立改革试验区”，指出：“在改革的深入阶段，在一个市（地区）、一个县的范围内，按照改革方案进行实际试验，主要目的是，有领导和群众相结合，在试验的基础上制定相应的章程和法规，使党和政府的政策具体化、完善化。”[8]

1980年代两线决策格局是一种特殊的多中心治理形态。一线二线的权力位势有轻重之分，即原则上一线服从于二线；一线遇到重大问题需提请二线最后决定。但在实际决策过程中，哪些问题一线决定，哪些问题提交二线决定，并没有制度化分权规定，主要依托一线领导人的考量取舍。二线领导人对农村工作的重大意见主要是通过谈话或批示传达，一线如何执行有很大裁量空间，也有一些指示没有落实。不论是两线之间，还是两线各自内部，在家庭承包、雇工经营、乡镇企业、统购统销等政策议题上，相互之间有沟通协调，也有妥协摩擦。在重大政治议题上，也有相同情况。这是后来政治变局的重要因素。

（三）多元权力与政治生态

在多元权力体系的基础之上，八十年代政治生态呈现出鲜明的新气象，重要特征是氛围宽松、充满活力，表现在方方面面。

彼此称谓宽松，称呼“同志”不称呼职务。部长称呼中央领导，司局长称呼部长，通常都不称呼职务，直接称为“同志”。文件书面或会议上称“同志”，个别交往中也称为“同志”。在比较熟悉的情况下，部长称呼总书记、总理为老胡、老赵。在当时的中央农村政策研究室，大多数上年岁的人当面称呼主任杜润生为“老杜”，甚至很多年轻人也称为“老杜”，称为杜主任是少数。二十几岁的秘书称呼六十几岁的部长为“老刘”，部长则称为秘书为“小王”。称呼虽然平常，但营造轻松通畅的工作氛围。

工作交流宽松。在农村政策研究室内部，主任杜润生有时候会安排年轻研究人员去陪同中央领导出差，而主任们不去；去向中央领导汇报时，常常让年轻人先讲话，主任们后边讲。讨论中年轻人直接对中央领导谈看法，甚至反驳中央领导的说法。年轻人尚且如此，同样那些老资历的省部级干部，在中央领导面前说话的放松程度更可以想象。这种工作氛围直接影响情况交流、政策提议和文件起草过程。

礼仪秩序宽松。那些年，中央农村工作会议都由农村政策研究室操办，会上来了中央领导，接待也很随意。副总理万里、田纪云、书记处常务书记胡启立等人到会上来，杜润生等部长并不在门口迎接，都是各自进会场，散会时杜润生等部长通常也不刻意送行，而是各自离开。

机要文件管理也相当宽松，阅读并不严格按照职务级别，而是根据工作需要灵活处理，在非规定范围的人员之间开放，如省部级文件可以开放给司局级甚至更低，厅局级文件可以开放给处级一下阅读，甚至一般干部也可以阅读省部级文件。

1980年代政治氛围宽松，有特定社会历史原因。那时，人们刚从文革中走出来，过去高度的个人集权、思想控制已经崩坏，新的控制方式还没有形成。突出的现象是，很多资历高深的领导人，是从比平民还不如的状况中“解放”出来，尚未树起威仪、端起架子；新提拔的一些领导人，虽然职位高，但往往比很多下级干部资历浅，如新任中央领导往往比很多部长资历浅，在工作生活中都谦逊低调。以杜润生为例，他比时任国务院总理赵紫阳、常务副总理万里的革命资历老，建国初还曾是赵紫阳的直接上级；如果与副总理田纪云比较，五十年代田纪云是处级干部时，杜润生已经是部长级干部。在这种情况下，上级与下级交流情况和部署工作时，通常会采取平等甚至请教的方式，这和现在上下级官员间的互动模式显著不同。这些特殊社会历史因素也是形成多元权力格局的重要方面。

（未完待续）

[注释]：

[1] 1978年8月国家农林部政策研究室会议资料。

[2]叶剑英：在党的十一届五中全会第一次会议上的讲话。中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编（上）》，人民出版社1982年版第362页。

[3]中共中央文献研究室编：《陈云年谱》修订本下卷，中央文献出版社2015年版，第290页。

[4]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1975—1997》上卷，中央文献出版社2004年版，第603页。

[5]余展、高文斌主编：《我认识的杜润生》，山西经济出版社2012年版，第60页。

[6]赵树凯：《大包干政策进程》，载《华中师范大学学报》2018年第2期。

[7]赵树凯：《1号文件与九号院困境》，载《中国发展观察》2018年第9期。

[8]中共中央文献研究室，国务院发展研究中心编：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第247页。

来源： 九号院时刻