赵树凯：温岭经验与治理研究反思

二十年前，对乡村治理研究者而言，温岭经验可谓无人不知。如果用一句话来概括，温岭经验的核心故事是，让村民代表参与讨论决定乡镇政府的财政预算。

现在，关于温岭经验有不同的概念表述，可以表述为协商民主、预算民主，也可以表述为政府创新、治理创新等。当时我们采用了国外的概念，叫参与式预算。不同的概念表达通常根据不同的政治背景或研究需要提出，但是，创新经验的核心是一致的，是基层民众对于政府活动的参与扩大，是政府行为对于公众的问责提高。这次来温岭参加会议，我带着浓厚的好奇：二十几年来温岭创新是怎样做到了持续和深化？同时，我也有自己的反思检讨。

温岭经验是在世纪之交乡村财政危机的宏观背景下出现的。从温岭本身来说，这种乡镇预算的民主恳谈活动，发生过程有一定的偶然性，从更大范围来看，则具有深广的历史背景。上世纪90年代中期以后，农民负担沉重和乡镇财政困难不断加剧，引发了大量的社会冲突。在财政困难的条件下，怎样把有限的预算使用好，或者说怎样把政府为民众办事的钱花得让民众满意，从而改善基层政府和民众的关系，成为各方面共同关心的重大问题。在这种情况下，温岭的参与式预算，成为应对当时基层治理问题的重要创新，吸引了不同学科众多学者的关注研究。

本世纪之初，在温岭经验发生的同时，各地出现过不少基层治理方面重要创新，分布在乡镇直接选举、乡镇政务公开、村民自治管理等领域，如四川遂宁市步云乡、云南红河州、深圳大鹏镇、重庆白庙乡、浙江武义县、河北武安县等等。在县级层面，也有重要的改革创新案例出现，如四川巴中面向党员开放县委常委会。那两年，地方上出现了大范围的治理创新局面，展现出一种令人期待的势头。

当时，这一系列新现象都是作为基层民主创新来解读的。那几年，随着1998年《村民委员会组织法》修订和正式实施，乡村选举掀起了高潮，基层民主成为国际国内共同关注的热门问题。地方政府的积极性也很高，这个领域里学术研究也相当活跃。乡村选举甚至成为高层外交活动中展示中国政治改革的重要品牌，美国时任总统克林顿和前总统卡特访华都曾观摩过乡村选举。2006年下半年中央政治局组织了关于基层民主的集体学习，我是这次政治局集体学习的两名主讲专家之一。这次集体学习不仅关注乡村民主，也关注城市基层民主。对我来讲，备课过程也是一次系统的学习，是扩展研究领域的重要机会。在那段时间里，从学界到政界，人们给予基层民主有很高期待。

世纪之初那一波基层民主热潮，已经事过境迁，但留给我们很多思考。现在看来，出现这种热潮既有现实基础，也有浪漫想象。从现实基础来讲，主要是世纪之交农村发展遇到了一系列新问题，农村群体性事件增加，有的基层干部向高层发出了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼声，有的上访农民甚至呼唤陈胜吴广。那些年里，不仅农民与基层政府的关系紧张，而且基层政府与上级政府的关系也紧张。在这种情况下，基层探索化解冲突的有效办法，发展民主成为重要选择。从这个角度看，民主实质上是基层治理的重要手段，或者治理改善的重要途径。在现实的困境面前，高层对于基层的探索突破也表现出了较高宽容，创新突破环境比较宽松。时任总理温家宝曾在不同场合表达了对村级选举提升的鼓励期待。因此，那些年里，基层创新成果很多，学术成果很多，发展基层民主成为一种社会潮流。在国际范围内，那几年美国卡特中心与中国国家民政部、全国人大常委会法工委开展合作，组织了若干批国外专家到中国农村观摩考察，也组织了若干批中国基层官员到美国观摩选举，还组织了多次中外学者官员之间的学术研讨，对推动那一波基层民主创新发挥了重要作用。我有幸参与其中，获益甚巨。现在看来，这种观摩和研讨，对许多立足乡土的基层官员或学者来说，是政府治理“睁眼看世界”的难得机会，是领略现代政治文明的重要窗口。

上世纪九十年代中后期，我的研究集中于农村基层组织，特别关注农民税费负担和乡村财政危机。进入新世纪之初，我所在的单位，国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会，致力于探索政策研究与政策试验相结合，选择了基层参与式预算作为改革试验项目。我们了解到参与式预算的国际经验，是在考察美国NGO组织过程中。参与式预算经验的发生主要是在拉美和非洲，推动者是欧美NGO组织。当时，我们正在承办国务院发展研究中心和哈佛大学肯尼迪政府学院联合举办的公共管理高级培训班。在培训班上，基金会秘书长卢迈介绍了发起参与式预算项目的设想，参加培训班的江苏无锡和黑龙江哈尔滨的领导很有兴趣，表示要推动本地开展这项政策试验，随后河南省焦作市也积极参与。

我们组织了参与项目试验的地方官员去巴西和美国考察，同时，也邀请了美国、加拿大专家来中国考察和介绍经验。我们启动的参与式预算试验项目，项目决策在市委，项目执行在乡镇和街道，采取了“增量改革”办法。所谓增量办法是，由市级财政拿出一笔专项资金，追加到县区财政，再把这笔预算资金交给试验点的乡镇和街道，作为专门的参与式预算资金。经过两年推动，取得重要进展，采用第三方进行了评估，社会反响良好，显著提高了民众对于政府的信任。试验受到广泛关注，媒体上有若干介绍。无锡市委书记接受新华社等媒体采访，谈为什么要搞参与式预算时说：“人民的钱，对人民有什么可神秘的！”这句话成为参与式预算项目的名言。2007年到2009年，我们先后在无锡、哈尔滨和焦作市召开了参与式预算试验工作交流会。如同关于村民自治的预期设想一样，我们在设计规划项目之初就想到了参与式预算的高层提升，多次与国家财政部和全国人大常委会预算工委领导沟通。财政部有关领导曾经给予鼓励，表示将根据试验项目情况加以总结，并在较高层面选点试验，全国人大预算工委的领导曾表示，要把我们主持编写的《公共预算手册》发给人大代表参阅，但都没有落实。两会期间，我们曾经将大量《公共预算手册》放到了代表驻地宾馆前台，由代表自由取阅。我们当时的考虑，主要是提高政府的预算绩效，设想从乡镇街道、县市的预算参与，逐步提升到更高层面的政府预算过程中。

2005年春天，我们启动参与式预算项目时，已经对温岭经验有所了解，也曾邀请有关人员介绍温岭经验。但是，我们对于温岭经验缺乏应有认识，没有主动邀请合作。我们两次组织试验点官员去国外考察，没有邀请温岭参与；在项目推进过程中，我们每年都组织试验点相互观摩交流，也在北京召开研讨会，也没有邀请温岭参加。我到温岭来考察已经是2009年，那时我们试验项目已经进入总结阶段。现在看来，我们过度重视了海外经验，而对于温岭经验重视不够。如果对于温岭创新适当重视，温岭作为本土经验，应该能够在这个改革试验项目中发挥重要作用。从这个政策试验项目的推进来看，借鉴国际经验，组织国外考察，请国外专家介绍经验，当然都有必要性，但还有怎样接地气的问题，怎样使国外经验本土化的问题。作为项目执行负责人，今天我在这里需要检讨反思。

其实，任何改革项目的设计规划，都有一个如何接地气的问题。与此相联系的问题是，改革推进、社会发展在多大程度上可以设计规划，怎样认识这种设计规划的局限性？回想上世纪八十年代农村改革，波澜壮阔的推进时期，恰恰是缺乏设计规划的时期，而1987年之后，高层专门成立了改革试验区办公室，推出了一系列整体性改革试验计划，但推进并不如意。现在看到，过去设计的那些自上而下的改革试验，不仅难以深化和扩散，而且也难以持续。从发生过程来看，基层治理创新案例大致上可分为两类，一类是本土生长的，一类是学习移植的。这两类经验都有成功持续的，也都有不能持续的，比较而言，本土生长的更有旺盛的生命力。突出的是两个问题：其一，因为领导人变动难以持续，所谓“人亡政息”；其二，因为没有财政支持难以持续，所谓“花钱买改革”。这是政府创新的困境。抚今追昔，联系到二十多年前的基层民主创新高潮，我们不能不有所感慨，不能不有所思考。

持续、深化和扩散，可以说是制度创新的三个衡量维度，这三个维度是不断递进的，难度是不断增加的。对温岭来说，创新已经实现了持续和深化，殊为难能可贵。至于经验向温岭以外扩散，则是另外问题。虽然20多年前基层治理与现在面临的问题有很大不同，但是，基层治理的深层问题是一致的，治理的逻辑是相通的。所以说，温岭的创新经验到今天愈加值得珍惜关注。

1999年以来，温岭的民主恳谈活动已经持续约四分之一世纪。这期间，班子在换届，干部在交替，农村发展经历了小康村建设、新农村建设和乡村振兴，政策环境在演变，但是，温岭民主恳谈活动不仅在持续，而且在发展。恳谈的项目在增加，已经不仅局限于一般乡镇预算，而且扩展到政府活动众多方面，甚至深入到企业管理、劳资关系等活动中。人们高兴地看到，温岭民主恳谈活动的制度化规范化水平在提升，已经形成了若干制度规范。对我来说，最大的好奇是：温岭经验何以能持续和发展？这种持续和发展的内在逻辑是什么？这是比民主恳谈过程本身更值得研究的问题。

说到当初我在启动参与式预算试验项目时对温岭经验的忽视，当然首先应该检讨反思，但是，如果有所辩解的话，客观上也有可以理解的原因。当时，我们面对形形色色的基层创新经验，难以识别判断，不敢贸然表态。我长期做农村研究，也在地方工作过，知道许多风起云涌的经验创新很快便如落花流水。很多“经验创新”，或者起于领导的激情动作，或者起于秀才的妙笔生花。不仅如此，更有若干所谓治理创新，不过是权势者的恣意妄为，是借现代科技兴专横控制。许多所谓研究，不过是对这种野蛮治理的吹捧粉饰。

二十多年后再看温岭，温岭的创新在持续，叹为观止。我想，这正是温岭经验最宝贵的地方，最值得研究的地方。现在，关于温岭经验的研究成果很多，主要围绕经验本身。为什么温岭创新能够持续和发展？关于这个问题的研究还相当薄弱。

由此我还想到的问题是：治理变革需要什么样的社会条件？怎样才能培育创造这种社会条件？怎样才能够使创新愿望与现实条件有机结合起来，既不拔苗助长，也不坐失良机。温岭经验具有非常深刻的启发性。关于这种创新条件的分析研究，对于探索治理现代化非常重要。任何政府创新或者治理创新，都需要社会基础作为支撑。那么，治理创新的社会基础是什么？所谓社会基础，也可以归结为推动政府创新的社会力量。那么，怎样发现和利用推动治理创新的社会力量？任何政治变革都需要社会基础，从大历史来说，无论是英国的光荣革命还是法国的大革命，社会力量的兴起是根本的动力和支撑。没有贵族兴起，工商阶层政治参与力量的增强，国王权力就不可能得到限制。同样，现在来看中国农村改革过程，特别是看农村治理状况的变化，政府对民众的问责性提升，也有这样的逻辑在其中。改革以来，乡村社会结构的分化，私营企业家的兴起，民众政治自主性的增强，都构成治理变革的社会基础。在这个过程中，如何发现治理变革的社会力量，寻找社会力量成长和治理体系变革的契合点，是治理现代化研究中带有根本性的问题。学术界的研究重心不应该放在阐释论证以“政治正确”为前提的目标原则，不应该坐而论道规划方案，更不应该沉溺于构想编造宏大口号和说辞。真正有价值的治理研究，应该是直面冷峻现实的“争鸣”，而不是面向各种权贵的“争宠”。这样，学术研究才能对基层治理现代化做出实实在在的贡献。

温岭创新何以持续和发展？认真研究这个问题，有利于认知新世纪以来基层治理变革的历史轨迹，有利于在现实生活面前保持清醒和洞察。现在，在治理现代化的宏大目标感召下，基层治理的经验典型层出不穷，学界研究成果如火如荼，很是令人鼓舞。但是，回顾历史可以发现，许多看上去蓬勃繁荣的典型经验和研究成果，往往夹杂着巨量的泡沫水分，甚至不乏大跃进式的“卫星”。面对现实，怎样保持冷峻和清醒，才能使研究经得起历史清算。“吹尽黄沙始到金”。今天，我反思检讨当年对于温岭经验的见识浅薄，同时也想到，在中国农村变迁史上，有很多学者做出了宝贵贡献，但是，也有不少所谓研究是起哄添乱，甚至为愚弄盘剥农民的苛政张目。这样的研究其实是一种作恶，因为笼罩了学术的光环，又不同于阿伦特所说的“平庸之恶”，而是恶加一等。

由此，我联想到已故经济学家杨小凯的话：“国内很多哗众取宠、政治宣传式的经济研究，之所以经不起时间的考验，并不是因为这些经济学家学识不够，而是他们缺乏起码的学者良心。很多并不需要很多研究，一般老百姓都知道的事实，被经济学家们的研究用新名词搞得像云雾山中的东西。1956年强迫合作化的事实被说成自愿，九十年代初的圈地运动、股份化运动中人所共知的大规模贪污，在中国经济学的文献中却找不到系统的记录。”“经济学界的研究要讲良心，要尊重事实，不要替有权有势的人做宣传造势。”[1]从土地改革到合作化，从人民公社到大跃进，从十年文革到四十年改革，中国农村的发展历史需要继续审视和反思，同样，这个历史过程中的学者研究也需要审视反思。

[注释]

[1]聂辉华：《杨小凯：华人经济学界的“骄杨”》，载《经济学家茶座》2003年第12辑。

（本文是作者2023年5月在浙江省委党校主办基层治理现代化研讨会上的发言，刊于《治理研究》2023年第4期。）

来源：当代农政