赵树凯：“集权”损害基层治理

二十世纪九十年代以来，县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化”。

上个世纪八十年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路的，具体说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱。

1987年中共十三大以后，随着政治改革问题高调提出，不仅在上下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段时间内，党政分开的改革有实质性的进展，如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，如内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。不论从中央的决策者，还是地方领导者，虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，从基本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇作为一级完整的政府来建设。这种改革思路的基本标志，1986年9月26日中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（即中发[1986]22号文件），随后，国务院进一步提出，要继续提出关于县级改革的整体方案。

但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入1990年代以后发生逆转。这种逆转是悄无声息推进的。从大的历史背景来说，八十年代最后一年之后，虽然理论上并没有否定中共十三大提出的改革目标和思路，但是，改革的实际进程不仅没有继续，而且在一些方面还有后退。如关于党政分开等方面的改革，初步展开后又回到十三大以前。就县乡政府本身改革来说，原来的改革思路也没有再继续推进。到1990年代中期，上级政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理。如税务部门，在地税国税分家以后，地方税务部门也实行了省级垂直管理，随后工商部门也实行垂直管理。二十一世纪之初，国土部门也实行了领导班子的垂直管理，质监和药监等部门也实行了垂直管理。

这些中央集权的新推进，在国外研究中称为“再中央集权化”。这种重新集权化，对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响，不仅影响了乡镇政府，也直接影响了县市政府。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力也被县市政府重新收走，乡镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服务能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。

通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现在财政权力向上集中，也表现在行政权力向上集中，还表现在自1990年代中期以来，上级政府对于基层政府的直接控制不断强化，具体表现为来自上级的各种考核问责日趋严密。在这个过程中，虽然从职权配置上，中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是权威却在急剧下降。权威是建立信任与认同基础上的权力。缺乏基层信任与认同，中央权力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也是基层对于高层不信任、不合作的过程。

这种重新集权的直接后果，是基层政府与高层政府的矛盾空前尖锐时期。透过文件语言上、官方场面上基层政府对于高层的顺从逢迎，随处可见基层与高层之间的无穷分歧和广泛猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。

（2013年9月，本文是研究报告《新世纪的乡村治理》一部分）

来源：沽河虎山