赵兴胜：国营与民营之争：中国经济现代化理论的早期探索

孙中山先生在《实业计划》中提出的两路开发中国实业方案，开启了贯穿国民党统治始终的国营与民营经济分野标准之争，也引发了思想界对中国经济现代化理论的思考与探索，推动了该理论的形成与发展。其间，三种思想趋势尤为引人注目：其一，在经济现代化模式上，由对发达国家的单个模仿，转变为以中国为基础而博采众长；其二，在经济现代化的任务上，由以强国为中心转变为以富民为中心、富民与强国并重；其三，在经济现代化的方向上，由以社会公正为先而强调扩大国营事业范围，转变为以经济效率为先而淡化国营与民营经济范围的划分。国民政府没有及时总结这些理论成果，并纳入其决策与政策之中，导致了其战后经济重建的失败与政治上的迅速垮台。

1921年孙中山先生《实业计划》的中文版发表，该计划指出：“中国实业之开发应分两路进行：（一）个人企业，（二）国家经营是也”，“凡夫事务之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之”，“至其不能委诸个人及有独占性质者，应由国家经营”。这是近代中国先进分子在探索中国经济现代化道路过程中，首次对国营经济与民营经济经营范围进行的原则性规范，也肇始了有关国营与民营分野问题的论争。随着国民党的执政，尤其是抗战胜利前后国家资本的高度膨胀，论争日趋激烈，成为社会各界普遍关注与参与的一个焦点问题，并一直持续到国民政府的垮台。该项论争，以国营与民营分野的标准与方法为中心，涉及到中国经济现代化理论的方方面面，提出了诸多具有深刻启发意义的观点。

一、模式：自由、统制与计划

国营与民营经济分野标准问题的论争，事实上是关乎中国经济现代化模式问题的争论。中国经济现代化理论的构建过程，既是自身传统经济体制与经济政策的重塑过程，更重要的还是对发达国家发展模式的借鉴过程，而这种借鉴首先是从理论（或文本）的解读与不断修正开始的。

前述孙中山先生所设计的中国实业开发模式，即是此种解读与修正的结果。他的两路开发中国实业的方案，蕴涵了多种发展理念。

一方面，他承认自由竞争对经济发展的推动作用，认为许多事业“必须竞争始克显其效能”，主张保护和奖励私营经济的发展。这实质上是对资本主义自由竞争精神的一种肯定，也可视之为对西方古典经济学理论的部分继承。

另一方面，他则试图避开经济自由竞争所产生的种种负面效应，强调发达国家资本、发展国营经济。这是他划分国营与民营经济范围的基本指导思想，寓于其中的则是对工业革命以后世界经济发展过程中出现的各种社会主义思潮的吸取，如德国的国家社会主义思想、一次大战前后各国的国有化思潮等。

进而言之，在中国经济现代化过程中，要重视发挥政府的宏观调控作用。当然，他设计出这样一种方案，还考虑到了中国现代经济起步的迟缓与民间资本的普遍贫乏。应该说，这是在批判吸收先进国家发展经验并结合本土国情提出的中国经济现代化的一种理想模式。但鉴于各种原因，孙中山并没有看到他的计划付诸实施，因而也未能在实践基础上进行修正完善。其划分标准也只是一个原则性的阐述，究竟何者宜国营，何者宜民营，以谁为主，也没有详细而具体的规划设计。

1927年国民党执政后，随着其政权统治的日趋稳固，国家对经济事业的投资也不断扩大，特别是在抗战爆发后，此种投资大大增加。以此为基础，国民政府在一些传统的被视为国营领域的行业建立起垄断性地位，即使那些向来被视为民营范围的行业也渗透进大量国家资本。此外，它还在交通、通讯、金融、贸易等有关国民经济生活的各个重要领域都进行了程度不同的投资经营。

此种趋势的出现，固然与国民政府采取的贯彻孙中山发达国家资本理论、建立战时经济体制的政策有关，但也不能忽视孙中山逝世后、尤其是1930年代后世界经济发展趋势对中国的影响。

1929年世界性经济大危机爆发后，世界主要国家纷纷采取应对措施，如美国参照凯恩斯主义大力推行“新政”，德意两国以法西斯主义为指导实行统制经济，苏联则根据社会主义理论建立起计划经济体制，并陆续脱离危机，获得恢复或发展。尤其是苏、德经济在世界经济格局中的迅速崛起，为同样处于发展困境的中国经济提供了一些新的可资借鉴的版本。

1927年后的国民政府经济发展战略在延续孙中山发达国家资本理论的同时，也大量地吸收了苏德经济模式的理念。这也是造成国营经济范围不断扩大的潜意识之一。

国营经济领域无止境的扩张大量吞噬着民营经济的发展资源，从而“抑制了私人投资”，尤其是官僚资本此时也借机而入，恶性膨胀，从而招致了一片反对声。抗战时期，具有自由主义倾向的国民参政会即不断地批评国民政府任意扩张国营事业范围。由此，国营与民营经济分野标准的争论逐渐公开化。太平洋战争爆发后，战后建设问题的浮出，使争论进一步升温：“工业的国营与民营，或是统制经济，计划经济与自由经济，是当前论坛上论争的重要问题之一，也是贯彻战时工业和战后工业建设的中心问题之一。”

从中可以看出，上述讨论已从简单的国营与民营划分问题上升到战后中国经济发展道路问题。值得注意的是，随着争论的延续，单向思维、两极对立、简单模仿的观念逐渐淡化，强调因地制宜、博采众长的方案逐渐增多。例如，马寅初在1938年即著文提出：“今后中国经济政策似应采取俄、德、英美三式之长处，再参以己意”，此种折衷方案“最适合于中国目前需要，将来必能勇往迈进，大同世界不难达到”。1947年他再次著文，在“取三式之精而舍其渣”的基础上进一步提出“有计划的自由经济”理论。诸如此类的论述，见诸各种报章之中。诸家虽在划分国营民营经济范围的具体标准上各有侧重，然大都糅合了英、美、苏、德等发达国家的发展经验。

这是中国思想界的一大进步，表现了其在选择中国发展道路上自主性的增长，某种程度上也可以视之为中国经济现代化模式的渐趋成型。

二、任务：国防与民生

国营与民营分野之争是中国经济现代化的任务之争，即国家经济现代化过程中，国防与民生以何为重的争论。

后发外生型的现代化决定了近代以来的中国政府不得不把国防建设放在一个突出位置，换言之，中国经济近代化的主要任务之一就是实现国防经济的现代化。于是，19世纪60年代，在延续传统的官营形式基础上，中国第一批应用近代技术的国防企业产生，如江南制造局、天津机器制造局、福州船政局等，并逐渐延伸到工矿、交通运输等领域。中国早期所谓的现代企业，很大程度上就是以国防企业为核心的官办企业。因此有学者说，上述企业“开我国现代工业之端”，“为我国国营事业的肇始”，“亦为尔后之发展初奠丕基”，是很有道理的。但甲午战争的失败，宣告了以传统官办体制经营现代经济包括国防建设的失败。因而，战争结束后，清政府在允许民营资本进入现代经济领域的同时，不断调整减少国家投资，国营经济范围也随之而不断萎缩。

从形式上来看，这不过是经营方式的一种调整，但其反映的深层问题则是价值理念的一种转变趋势，即从强国思想到富民理念的转进。这种转变过程的初步完成及富民思想的体系化与文本化，则是以孙中山先生提出民生主义思想并进行系统的阐述为标志。例如，他说：“民生主义和资本主义，根本上不同的地方，就是资本主义以赚钱为目的的，民生主义以养民为目的”；还说：“三民主义以民生为归宿”，中国要避免重蹈西方覆辙，在其工业化的过程中，应当“既求国利，更应求民福”。以此为基础，孙中山设计出两路开发中国实业的方案，并将具有独占性质或不宜民营者划入国营范围。此种安排，固然考虑到了国营事业在保障国家安全方面的重要性，但孙中山更为看重的则是其在解决民生问题上的独特作用。

国民党执政之初，基本上延续着孙中山的方案，强调发展国营事业以解决民生问题。如1928年10月，国民政府发表的宣言指陈，进行经济建设之原则，“以国民急切之需要而言之，必须首谋开发社会经济所赖以为发动之基本工业。故铁道之增筑，水道之疏浚，公路之开辟为不可缓”。同年11月国民党中央政治会议所通过的由孙科起草并经胡汉民、戴季陶、蒋介石、张静江等人审查的《建设大纲草案》也指出，“中华民国之物质建设，当根据总理所著建国方略之实业计划为原则”，并特别指出“国有产业经营的成败，非但为民生主义实施成败之所关，实亦全国经济技能之生死所系”。

然而九一八事变之后，随着民族危机的加深，情势为之一变，“一时建设国防经济，发达国营工矿事业的呼声，遍于全国上下”。作为国民政府主要领导人的蒋介石思想也发生很大变化，“新式战争日趋机械化，奋勇肉搏乃旧时代之往事。而战备之机械化，乃社会工业化之结果，故为民族争生存计，非发展工业不足以救中国之危亡”。由此，他对孙中山发展国营经济的思想进行了新解释，到1937年初，他更明确地认为“中国经济建设之目标有二：一为充实国防需要，一为提高民众生活”，继续强调此种国防至上的思想，并要求以此作为战后建设的指导思想。在蒋介石看来，在相当长的时期内，中国经济现代化的第一任务是解决国防问题而不是民生问题。据此，国民政府在建设国防经济的名义下，一方面扩大对兵工企业的直接投资，同时，多方面采取措施，将重化工业纳入国营事业的范围。

抗日战争爆发后，国民政府从维系国防基础出发，首先组织沿海工厂内迁运动，随后又提出“经济建设以军事为中心”的抗战建国基本纲领，确定战时工矿建设的首要任务为“增加军需原料和制品的生产，以提高国防能力”。于是，国民政府从中央到地方的各个部门在抗战的名义下，大规模扩充及增设国营事业，工业、农业、交通、金融、贸易等“统制化或直接国营或省营的机构，几乎月有设立”。

不可否认，此种趋势的出现一定程度上适应了客观形势所需，对支持抗战有不可忽视的贡献。同时，也在思想界获得大量呼应。尤其是1939年成立的、由来自金融、制造、国企、学术等领域代表组成的中国经济建设协会，在战时发表的《中国经济建设纲领》认为，列强入侵将是战后中国长期面临的威胁，因此战后建设目标“首要为国防，次要为改善人民生活水准”，为此，应以国防有关工业为最高优先，全面统制经济，“尽速发展国家企业”。

在遭遇了接连不断的外来侵略，尤其是日本帝国主义的全面入侵并为此而付出沉重代价后，国人基于对国家安全的高度关怀而把中国经济现代化的重心置于国防上，强调发展国营事业，甚至在关键时刻要不惜牺牲民生利益，以达此目的。此种主张并不难为人所接受。但如果因此而轻视或漠视民生问题，则未免失之偏颇；而如果政府官僚借国防之名肆意扩大国营范围而实现一人或一党之目的，则显系蓄意残害民生了。招致前述“与民争利”之类的批评，也系意料之中。

如何解决经济现代化过程中的国防与民生问题？批评中，人们提供了许多有价值的观点，概而言之：（一）民生第一，国防与民生兼顾。不少人认识到，中国经济现代化的根本任务是解决民生问题，即使国防问题最终也是为民生问题而存在，不能因前者紧迫而忽视后者，至少亦应两者兼顾。（二）轻重工业需均衡发展。一方面，整个工业本身是一个内容复杂而关联密切的有机体，其中的轻重工业之分很大程度上是以功能差异为基础所作的理论设定，而事实上“很难得一清楚之分野”，也很难据此而对国营与民营生产进行分界；另一方面，轻重工业彼此之间依赖深厚，畸轻畸重的建设，既不利于各自的成长，也有碍于国计民生。只有互相结连，紧密配合，中国的工业化才能获得健康、快速发展。（三）国营与民营经济均参与发展国防重工业。国防重工业向来被视为国有国营的领域，其主要理由是此类工业有独占性，且技术水平要求高、资金投入大、私人无力也不宜承担。争论中，也有人对此提出了质疑，认为民营资本参与国防重工业建设亦未尝不可。尚有更进一步者认为，充实国防能力，“端在运用民间财力”，“发展民营重工业”，除了直接关系国防秘密者外，国防及军用物资亦可由民营企业制造之。

诸如此类的建议，显示了中国思想界在界定中国经济现代化任务时，试图以原则性与灵活性辩证结合的方式处理民生与国防之间的关系。

三、方向：社会正义与经济效率

国营与民营经济分野标准之争，也是中国经济现代化的方向之争，即在中国现代经济发展中社会正义与经济效率以何为先的争论。

如前所述，孙中山主张发展国营事业以发达国家资本，除了促进生产、巩固国家安全等方面的考虑外，还有预防分配不均及增进社会福利的目的。西方社会在资本主义自由竞争精神的激励下，在短时间内即完成工业化，实现了民富国强，人们的生活条件也有了巨大的改善。但资本主义自由竞争制度在促进生产力高速发展的同时，也导致了资本垄断、社会贫富对立以及由此而引起的社会革命和社会动荡。质言之，西方经济现代化是以牺牲社会正义为代价的。

鉴于此，孙中山提出：“惟所防者，则私人之垄断，渐变成资本之专制，致生社会之阶级，贫富不均耳。防之道为何？即凡天然之富源，如煤、铁、水力、矿油等，及社会之恩惠，如城市之土地，交通之要点等，与夫一切垄断性质之事业，悉当归国家经营，以所获利益归之国家公用”，如是，则“实业陆续发达，收益日多，则教育、养老、救灾、治病，及夫改良社会，后进文明，皆由实业发达之利益兴办，以国家实业所获之利，归之国民所享，庶不致再蹈欧美今日”。他试图以划分国营与民营经济范围的方式，实现扬长避短，既能快速实现经济的现代化，又能使社会公正得到有效保障。

但在许多人看来，孙中山的方案是不切合中国实际情况的。（一）中国民族资本普遍弱小，与西方发达国家的资本集团不可同日而语。因而中国民族资本问题的关键不是大与小，而是有和无，不是节制而是发展。（二）孙中山所寄予厚望的国营企业，业绩向来糟糕。中国有悠久的官办企业的传统，从理论上说，这些企业也具有抑制豪强防止贫富不均即实现社会公正的使命，但在绝大部分情况下，它们成为政府及官僚“与民争利”的工具，并因其衙门化的管理而最终走向失败。鸦片战争后新创立的官办工业虽然大量使用了近代技术，但经营此项工业之人，“类多无工业智识而又贪污成性之官僚，将此类事业当作优缺，任意搜刮”，同样未能摆脱失败的命运。因此，孙中山的计划提出后不久，即受到梁启超不点名的批评，“在没有工业的中国，想要把它（指社会主义）悉数搬来应用，流弊有无，且不必管，却最苦的是搔不着痒处”；在产业幼稚之国推行生产国营，须“以政治上有完善可信任之组织为前提”，“否则徒为蠹国之徒所利用”。

1927年后，随着国民党意识形态的国家化，国营与民营问题的争论也逐渐公开化、扩大化。赞成国营实业者，“多因鉴于联合及独占的误用和公用事业所发生的问题而起”，他们企图以此“免除私人企业的不公的竞争以及差别的待遇”，将那些被私人企业榨取的高额利息及利润，以国营服务的方式“普及与全体人民”；进而认为“公家企业的唯一目的即在服务，而并不在乎利润”，因而人们不能像私有企业那样以财务上的盈亏来考量并决定国营企业的存废问题。反对者则认为，国营弊端太多，其用人都要受政治的影响，“人材之去留，常不以能力为取舍，而是受政局的牵连”，故“常不如私人企业之自由清白”，新式改革难也以推行，“效率及进步都受牺牲了”。

同时，国营企业的商业动机也不如私营企业强。私营企业主及其雇用人员的地位与生活都与企业之成败紧密相连，这刺激着其不断提高经营效率；而国营企业中经营人员“不是用自己的资本去冒险；如果赚了钱，不是他的；如果赔了本，也用不着他自己掏。其地位之继续与升迁，也没有股东在后面监视，其经营之成绩，而大半要看政治的影响如何”，故“他常示好与其长官，而不顾经营的效率”。

但从总体上看，1930年代该项争论还处于两极对立的僵持状态。巫宝三说：“官营与私营的问题，仍旧不能得一解决，我们无法得一总括的结论，指出官营及私营的优劣。”此言真切地反映了思想界面对社会公正与经济效率这一矛盾时，不知如何是好的尴尬处境。

抗日战争的爆发，打破了这种僵持的局面。扩大政府干预与直接投资范围，是建立战时经济体制进而争取战争胜利的必需工作，此点几无人怀疑，国营事业因而得到空前发展。当然，亦如前述，随着国营事业的持续扩张，人们所担心的各种问题，如贪污腐败、官僚资本泛滥、经济衰退、民生凋敝等日益严重，招致了众多的批评。与此相关，有关官办民办孰优孰劣，以及社会正义与经济效率的关系问题再度引起思想界的关注与争论。不过，与1930年代相比，抗战中后期的人们对该问题的认识要深刻得多了。其中比较重要的有以下几点：

（一）以效率为先，淡化国营与民营分野问题

章乃器在1944年著文说：“目前我国的资本，不管国营、民营，都不是限制的时候，如今需要的节制资本，是保护、鼓励、奖赏、领导。”言外之意，发展是第一位的。从发展的角度，许多著名的经济学者主张以经营效率来选择经营方式，强调国营与民营的合作而不是分野。

受此影响，在此时期思想界所提出的一些划分国营民营范围的具体建议，也大多体现了此种发展第一、效率第一的观念。同时，思想界对于实现社会正义的途径也有了更深刻的理解，由过去单纯地强调限制私人投资范围、扩大国营领域，转变为更加重视综合体系的构建。例如，陈伯庄认为，实行累进的所得税同样可以达到节制资本的目的；李紫翔也认为，将主要金融及工矿交通事业收归国营固然可以有效地防止私人垄断的发生，但同时还必须订定“反托拉斯法”，实行所得税、遗产税的累进征课。这一建议极具启发意义。

（二）建立多种经营方式共存并公平竞争的经济机制

在总结国内外经验教训基础上，理论界对不同经营方式的优劣长短有了较为清醒的认识，从提高民族经济整体效率的目的出发，主张抗战胜利后在中国要建立起一种多种经营方式共存且公平竞争的经济机制。

例如，吴大业认为：“国营、民营并存，有很多好处”，后者对前者的竞争可以有效地促使其增进效率，嘉惠社会，同时政府亦可利用国营事业与民争利的方法有效限制私人垄断；周茂柏指出，战后经济建设最重要之点“端在政府与人民须有谅解”，政府对国营民营事业的管理“概须划一”，而后才能有公平竞争，才能有民族经济的整体发展；李紫翔也坚定地认为，中国工业化的关键前提之一在于将国营企业与民营企业放在平等基础上，使其作合理的自由竞争，竞争的结果必将使中国工业化“一日千里的发展”。

基于此种认识，在战后经济发展规划中，理论界人士大多改变了此前的国营、民营二分法，提出了民有民营、国有国营、民有国营、国有民营、公私合营、中外合资等诸多经营设想。

（三）以制度建设促进公私营经济的共同发展

近代以来，国人在发展新经济方面虽做了持续不断的努力，但总体上是失败的。究其原因，既有资本短缺、技术落后、列强侵略等方面的原因，也与企业制度的落后紧密相关。

以国营企业来看，它们始终未能摆脱官僚化、衙门化的管理体系。一方面，企业人事“常视政局之变动以为转移”，人存政举，人亡政息，“企业无从尽量发展”；同时，绝大多数企业领导人不具备现代企业管理的知识与经验，以做官的态度来经营企业，要么瞎指挥，使企业员工“疲于奔命而无所成”；要么利用企业，贪赃枉法，舞弊营私，盗名欺世。

民营企业情况略好，但管理落后问题同样突出。经济学家方显廷在1938年初曾如此评价民营企业的管理：“形同衙门，董事经理，俨然官吏，对业务不求改进，遇事则因循敷衍，重要位置，多委于亲信，即缺乏专门技术，又无办事能力，舞弊迭出，虚耗丛生”，企业由此“而日趋衰落”；直到国民政府垮台的前夕，还有人在严厉批评私营企业：“光就效率而言，我们的国营工业固然很差，就是我们的所谓‘民族工业’也不见得高明。今日的所谓‘民族工商业家’有几人不自认为在社会上有特殊身份，又有几人没有政治的瓜葛？会见他们不比见中央要员容易，柜台里的面孔不是和衙门门官的脸色一样难看？”

如何推动公私企业管理制度的改革与建设，成为理论界思考的又一大问题，相应提出了很多建议。例如，霍宝树认为“重人而不重制度”是中国公私企业共有的陋习，必须改变这种状况，重视制度建设以巩固企业基础；吴景超认为公司组织是最理想的经营制度，要改变中国企业管理落后的局面，必须在公私营企业中全面推行公司制。比照当时公私企业的管理状况，这些建议都有很强的针对性。

四、结语

对所有后发展中国家来说，现代化是一个无法回避也不能回避的问题。在很多人看来，与早发内生型现代化国家相比，后发展中国家似乎有更多的成功经验可以参照与借鉴。然而事实并非完全如此。它们在走向现代化的时候，面临的困难更多，形势更加复杂：

一、经过工业革命以来的一个多世纪的发展，西方社会在实现物质生产规模大幅度提升的同时，也催生了诸多社会与政治问题，以经济工业化为核心的现代化受到越来越强烈的质疑，前现代国家有没有实行现代化的必要，能否不重蹈覆辙，本身就是问题。

二、后发展中国家在启动其现代化步伐时，已经出现了英美、德日、苏俄等不同类型的现代化模式，它们在凸现各自优势的同时，也将各自缺点暴露无遗，遵循哪种模式，此种选择是艰难而痛苦的。

三、大多数后发展中国家是以首先牺牲民族国家的独立为代价而迈向现代化的，这也使得其现代化工程不仅要达到经济转型的目的，还必须完成延续民族政治生命的重任。

四、农业社会与工业社会是两种不同的价值体系与文化形态，与早发内生型的现代国家相比，发展中国家在走向现代化的同时，也意味着它们将面临着更加剧烈的社会与文化的冲突和转型。这就使得后发展中国家的现代化所要承担的任务更加繁重，付出的代价更加巨大，尤其是像中国这样曾有着悠久辉煌之历史的国家。

因而，理论上的精心设计与准备成为重中之重的工作。国营与民营经济分野问题的提出并由此而引起的相关论证，即是该项工作的一部分。从上述争论可以看出，1940年代中后期的中国思想界已经在上述问题，特别是经济现代化的问题上进行了卓有成效的探索，显示了前所未有的理性与成熟。例如，在现代化模式上，由单个地模仿各个发达国家，到主张以中国为基础而博采众长；在现代化任务上，由传统的强国思想转变为以民生为中心、富民与强国并重；在现代化方向上，由以保障社会正义为中心而不断扩大国营经济范围，转变为以经济效率为先、效益与正义兼顾并淡化国营与民营分野。

不仅如此，此类思想已经开始影响政府的决策系统。1943年4月，国民政府领导人蒋介石在工业建设计划会议上指出，战后工业何者宜于国营，何者宜于民营，“皆必斟酌于经济条件然后决定”，“要当求其进行之迅速而成效之普遍，初不必拘于国营之一途”，这与当时思想界的主张基本上是一致的。分析抗战胜利前夕国民党六大通过的《工业建设纲领实施原则案》，也可以明显地感到其中有翁文灏、陈伯庄等人的思想成分。

遗憾的是，这种影响没有得到很好的延伸与扩展。作为一个传统型的政权，国民政府最终排斥了思想界的建议，而在抗战胜利后实行了经济政策的大调整，以扩大国营经济范围为中心重新强化经济垄断。由此而引起的经济衰败，也最终使其付出了政治垮台的沉重代价。同样值得思考的是，1949年后随着新旧政权更替的完成，旧时代的理论与学术成果也逐渐为人淡忘。中国的经济现代化不得不因此而又走了许多弯路，付出了新的代价。

来源：中国历史评论