实现重点领域关键环节改革新突破

话题缘起

广东省传达贯彻全国“两会”精神大会提出今年要脚踏实地做好五项工作，努力开创广东发展新局面。其中之一是要深入推进重点领域和关键环节改革。坚持用中央全面深化体制改革的顶层设计来指导广东的改革实践，从推动经济社会发展的实际需要出发，全面深化经济体制改革，不断深化行政体制改革，加强和创新社会管理。“改革是广东的根，创新是广东的魂”，广东依靠什么实现“三个定位、两个率先”的总目标？深入推进重点领域和关键环节改革是不二选择。本专栏特约广东省体制改革研究会专家建言。

如何构建适合社会经济运行和协调发展的政府职能及其实现形式、如何形成法治化国际化营商环境、如何实现先富后富共富的协调发展

广东完善社会主义市场经济体制三题

□廖曙辉

党的十八大之后，中央要求广东成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。这个要求被概括为“三个定位、两个率先”。广东省委强调，“三个定位、两个率先”是广东今后工作的总目标，省政府提出，全省生产总值、城乡居民人均收入力争于2018年比2010年翻一番。也就是说，广东两个翻一番的时间要比全国提前两年。

广东省委、省政府在落实工作上，思路清晰、重点明确、举措完善，表现在“五个突出”：突出主题主线，强调稳中求进；突出科学发展，提高质量效益；突出科技创新，强化创新驱动；突出改善民生，统筹经济社会发展；突出改革开放，增强发展动力。在如何深入推进重点领域和关键环节改革方面，提出要坚持用中央全面深化体制改革的顶层设计来指导广东的改革实践，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，及时总结广东在改革实践中形成的成功经验，积极推广试点成熟的改革举措，认真梳理改革探索中碰到的困难和问题。

目标任务已经非常明确，现在最重要的就是要以奋发有为的精神状态抓好工作的落实。那么，梳理一下广东当前改革探索中碰到的困难和问题，很有必要。

广东在加快完善社会主义市场经济体制中有三道大题。

在克服政府行为越位、错位的同时，亟须避免政府行为缺位

其一，在市场经济条件下如何构建适合社会经济运行和协调发展的政府职能及其实现形式。市场经济不是无政府经济。在当代市场经济体制中，政府是市场经济体系中一个不可或缺的重要行为主体，更好发挥政府作用，就要更加尊重市场规律，既要保障市场在资源配置中起基础性作用，又要善于运用间接的手段通过市场来调节、协调社会经济关系。政府对社会经济运行的调节本身，就是市场经济协调发展的需要。这是市场经济的永恒主题。一些所谓发达完善的市场经济国家，也仍然在其发展中遇到严峻挑战，需要破题解困。我国的政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能集中，我们在克服政府行为越位、错位的同时，亟须避免和克服政府行为缺位，正确发挥政府作为社会管理包括社会经济运行宏观调节的重要角色作用。破旧不易，立新更难。

营商环境核心是制度环境、体制环境

其二，在市场经济条件下如何形成法治化、国际化营商环境。营商环境，核心是制度环境、体制环境。信息不对称、信息不透明，人治为特色的“关系”环境，既增加灰色成本，又减少社会资本，难以使投资者和经营者树立长远的战略信心，因而也就使社会经济难以可持续稳定发展。当代的市场经济是法治经济，市场主体的规范和市场主体行为的规范及其有效实施，是市场经济有序高效运行的保障。广东在2012年下半年已经提出建设法治化、国际化营商环境五年行动计划，努力逐步形成透明高效、竞争有序、公平正义、和谐稳定、互利共赢的营商环境，实际上就是市场经济体制的调整完善，其本质是要真正破除长期以来靠“关系”营商的环境，建立起适应市场经济要求的依法营商的法治环境。立法不易，依法更难。

山区不富，广东不可言富

其三，在市场经济条件下如何实现先富、后富、共富的协调发展。市场经济是富民富国的致富之路，又是人与人、地区与地区共同富裕之路。现代市场经济发达的国家和地区，一般都是先富、后富、共富关系协调较好的。广东在改革开放初期沿海一部分地区和各地区一部分人先富起来的时候，就已经鲜明提出：山区不富，广东不可言富。近20多年来，广东在改革发展工作中，一直追求粤东西北地区的快速发展，争取与珠三角走上共同富裕的道路。成就虽然不菲，但仍差强人意，目前粤东西北地区加上珠三角的肇庆市，全省19个地级市竟有13个人均GDP低于全国平均水平，总体上仍处于欠发达的状态；与邻省接壤的8个地级市，有5个的人均GDP不如“邻居”。如果广东在2018年实现全省生产总值、城乡居民人均收入比2010年翻一番，但是广东大部分地级市还是欠发达地区，那么，能不能说广东实现了“两个率先”呢？领跑不易，共富更难。

作者系广东省体制改革研究会副会长

深化行政体制改革，创新行政管理方式

这是当前和今后一段时间内改革的重点和突破口

□黄 挺

近年来，我省实行行政体制改革为重点的新一轮改革，已取得初步成果。但是离十八大的要求，还有较大的差距，应当根据十八大精神，深化改革，不断完善。当前和今后一段时间内，深化行政管理体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力应该是改革的重点，也是改革的突破口。

进一步改革行政审批制度建设廉洁政府

行政审批是权力的集中表现。我国在长期计划经济体制中形成了名目繁多的行政审批，不仅增加行政成本，降低了办事效率，也为某些官员以权寻租，借审批项目之机贪污受贿、搞腐败提供了便利。转变政府职能，建设廉洁政府，必须改革审批制度，大幅度减少行政审批。以减少审批项目为主，同时分别不同情况，转移一批，下放一批。动员全省各级政府全面清理审批项目，逐项审核，确实要保留审批的项目，要实行阳光作业，公之于众，接受群众监督。改革行政审批制度，要突出抓好两条：一是以转变政府职能为核心；二是结合廉政建设，消除腐败。

省政府已公布了三批取消和调整的项目。最近，国务院批准了“广东‘十二五’时期深化行政审批制度改革先行先试方案”，这充分表明中央、国务院坚决支持改革，高度信任广东，要求广东先行先试，为全国提供经验。目前，改革正处在关键阶段，要下定决心，坚持到底，绝不半途而废，要防止回潮。

抓住职能转变这个根本继续推动和完善大部门制改革

要继续推动和完善大部门制改革，建设精简、高效的政府，以适应“小政府、大社会”的需要。机构的设置和政府的职能转变紧密相关。机构改革的核心是转变政府职能。过去我们一提行政体制改革就说“机构改革”，一说机构改革就是简单的机构整合。机构是职能的载体，如果职能不转变，光是调整机构，达不到改革需要解决的根本问题。所以要抓住职能转变这个根本，来取得行政体制改革的突破。大部门制有利于精简机构，加强宏观调控，有利于公共管理和公共服务，但推动大部门制的改革也要按照市场经济体制的要求，理顺政府与市场、政府与社会的关系，建立符合市场和社会要求的政府部门机构。

自2009年以来，我省以深圳、顺德为试点，推行大部门制，已取得很大进展，积累了比较好的经验，对于推动政府职能转变、提高行政效率起到了非常积极的作用。但是，仍须深化、完善。已经推行大部制改革的，要进行总结，调整补充，对机关人员也要作适当的精简处置。要继续推广顺德的经验，全面铺开县级改革。省市也应仿照国务院做法，全面开展大部制改革。

改变政府的行政理念和行政方式，建设服务型政府

树立执政为民的思想，把政务公开作为提高政府行政能力、加强行政行为监督的重要手段。我省应该推广南海全面实施网络行政和办事，方便企业和百姓的经验，努力提高政府行政效率。同时，要进一步建立政府政策的公开审核制度和评议制度，完善重大事项听证制度、重大事项公示制度和重大决策专家咨询论证制度，自觉接受人大法制监督、政协民主监督和新闻舆论监督。所有涉及群众利益的公共政策没有公开征求全社会的意见和专家论证不得颁布实施。财政要切实将对公共物品和公共服务的提供放在绝对优先的位置，要让人民群众得到实实在在的政府公共服务，享受到改革开放的成果，建设人民满意的服务型政府。

调整事权关系，加大向下放权，充分发挥县级政府的作用

现行行政管理体制许多方面已不适应实现跨越式发展的需要，突出表现为县级政府权力与职责严重不对应。因此，要重视东莞、中山的管理体制，减少政府层级和办事环节。在调整行政领导关系中，结合调整行政区域，要调整行政领导上下之间的关系，做到权责一致，特别是要加快省对县的放权步伐，在原先下放县行政审批事项的基础上，制定公布一批省直接下放给县的具有实际财权和事权的行政审批事项，增强县级政府的资源支配规模和能力，逐步淡化地级市的行政管理。以加快县域经济的发展。同时，广东应该开展省直管县的试点，在实行城镇化过程中，可按实体城市和行政城市进行处理，以此有力推动我省山区和县域经济的发展。

推进行政体制改革所必需的外部改革

我们以行政体制为改革的重点方向是对的。但行政体制改革不能单兵前进，必须与其外部改革相配套，主要是下列三个方面：

一是要以民生为重点，把社会体制改革和行政体制改革结合起来，通过改革努力解决好民生问题。例如劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、住房等关系群众切身利益的问题，要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。

二是把行政体制建设与民主法治建设紧密结合，正确处理人治与法治的关系，坚持以人为本，以民为尊，大力发扬社会主义民主，切实保障老百姓民主权利，促进社会和谐。

三是行政体制改革要坚持以经济建设为中心，不断消除影响经济发展的思想和体制性障碍，要深化分配制度改革，深化财政、税收、金融体制改革。

作者系中国体改研究会副会长、广东省体改研究会会长、广东省综合改革发展研究院理事长

政府准确定位、社会回归本位、社区和谐安宁、农民工产业工人化是创新社会管理体制的重点领域和关键环节

加强和创新社会管理须实现四个突破

□左晓斯

广东要依靠什么实现“三个定位、两个率先”的总目标？回顾广东改革开放以来走过的道路，我们不难发现，“改革是广东的根，创新是广东的魂”，这正是对我省经济社会发展多年来领先全国的最佳注解。因此，按照“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进”的要求，继续深化行政管理体制改革，全面深化经济体制改革，加强和创新社会管理，应当是广东应对挑战，实现科学发展、协调发展、加快发展、率先发展的不二选择。

相对滞后于社会主义市场经济发展进程的社会管理体制成为制约广东省实现“三个定位、两个率先”目标的瓶颈。要突破这种制约，必须找准社会管理体制的重点领域和关键环节。回顾和总结近年来的理论研究和实践探索，以下四个方面应当是广东必须重点突破的：一是政府定位和职能转变，二是社会发育和协同治理，三是基层治理与家园建设，四是人口服务与农民工升级。

政府准确定位、社会回归本位、社区和谐安宁、农民工产业工人化，四大目标逐步达成的过程，必定是广东实现科学发展、加快发展的过程，也是广东实现“三个定位、两个率先”目标的社会基础和必备条件。

实现政府准确定位

人们成立政府，无非是要委托它去完成公民个人以及社会本身无法完成或很好地完成的事情，比如强制契约履行，提供公共安全、社会保障，建设公共基础设施，保护公民自由等。换句话说，提供公共产品、保障公民自由、监管调控市场、维护社会公正是政府要完成的主要任务。政府也要承担支持经济发展的职能，但这是通过提供公共产品和社会服务来实现的：为经济发展创造良好的制度环境、法律环境和市场秩序，增强一个国家或地区的社会环境和经济发展竞争力。在当下广东省的语境下，政府的社会管理和公共服务职能具体体现在以下几个方面：提供就业服务和基本社会保障等基本民生性服务，提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务，提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务，提供生产安全、消费安全（特别是食品药品安全）、社会安全等公共安全性服务。

扶持社会回归本位

近年来，广东省一直在积极推动社会组织的发展，努力提高社会的自我管理能力。但社会组织的发育和作用依然十分有限。其实，能够与政府和市场进行协同的社会（组织）必须足够强和善，这主要体现在四方面，一是数量足够多，类型足够全，规模足够大。二是体质足够好，能力足够强，人员足够专。三是社会组织网络化，既有跨区域、跨国界的纵向连接，也有跨领域、跨专业的横向联合。四是社会充分信任，这就必须有良好的内部治理结构和完善的社会监控机制，保障组织运作公开透明，能够受到法律监管、政府规制、公众质询和舆论拷问。促进社会组织发育需要解放思想，充分认识社会组织在服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督等方面的积极作用，克服爱恨交加的思想死结；同时必须认识到，只有在社会组织的有力支撑下，才能实现转变政府职能，建设精简高效的服务型政府的目标，才能避免政府权力边界扩展与社会自治功能萎缩的恶性循环。因此，提供政策、资金和环境等方面的支持，加大培育社会组织的力度，创新社会组织管理模式，完善相关法律法规规范社会组织的行为，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，提高其服务社会的能力和公信力，社会才有可能回归本位，与政府、市场一道共同促进广东经济社会协调发展、率先发展。

引导居民建设共同家园

随着单位制的逐步解体，社区越来越成为人们生活的主要空间，也是人们社会化的重要载体。但自治的、互助的、和谐的、平安的幸福社区一直停留在理想阶段。针对当前存在的突出问题，广东省城乡自治社区建设的重点可以用“三大两新”来概括。即大张旗鼓地理顺社区与党委政府的关系，加快去行政化的进程；大力宣扬共同家园和生活共同体理念，透过共同利益和共同价值提升社区居民的凝聚力和归属感；大力扶持社区社会组织发育成长，大幅提升社区社会服务能力和水平。“两新”是指因应城乡和新旧区域的不同特点，创新社区自治和社区发展的小区化、差别化模式；基于加强社区自治地位和与社区联系的考虑，在部分社区尝试党代表和人大代表由社区直接选举产生，创新党组织和权力机关组织体制变革方式。在农村社区，特别是利益矛盾隐患比较多的地区试行党政代表驻村制度，既是城乡基层治理的最新尝试，也可以作为预防化解社会矛盾和综治维稳的机制创新。

促成农民工转型升级

农民工总体上长期处于“经济上需要、社会上歧视、文化上排斥、制度上限制”的境地。虽然他们已经成为广东制造业的主体，但如何能够承担得起广东产业转型升级的重担？因此，是时候彻底认清和解决这个占广东省常住人口约1/3、已成为广东企业工人主体的庞大群体的出路和未来了。在思想认识上必须承认他们在广东经济社会发展中的主人和主体地位，在法律地位上必须与他们对广东经济社会发展的贡献相当，在基本公共服务方面享有均等的权利和待遇。作为户籍制度改革的过渡，将居住证升级为具有与户口簿大体相当的社会权利的居住证明文件，不失为一种简便可行的选择。我们完全有理由相信，作为工人主体的农民工产业工人化一旦得以实现，广东的产业升级和经济转型也就水到渠成。

作者系广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员

民众更加关注政治、社会、文化和生态领域的公平正义问题。深化改革更要维护公民的平等参与、平等发展的权利

公平正义是任何改革的逻辑起点

□陈鸿宇

中国新一轮的改革逻辑就蕴含于中国30多年来改革开放的成功和失败之中。

在中国社会阶层已经多元化并日趋分化的今天，仅仅照顾某一社会群体的利益，就意味着对其他社会群体的不公平不正义。联想到近些年有些部门和地方政府提出的一些“改革”构想，未曾施行便颇多诟病，都是因为这种种带“门槛”的改革，都在继续强化不公平不正义的社会现实，老百姓因而难以接受。这样的“改革”是违背改革初衷的。反之，改革开放以来的农村联产承包责任制改革、价格改革、高考制度改革、加入WTO后的外贸体制改革之所以能够得到各个社会阶层的广泛支持，也在于这些改革是以消除经济上、政治上、社会上的不公平、不正义为目标。可以说，中国改革的实践已经证明：公平正义是任何改革的逻辑起点。这需要政府制定一定的规则来实现和维护社会公平正义。政府既是变革一切不公平、不正义社会现象的推动者，但又有可能因为自身的权力异化而成为改革的对象。

造成社会不公平、不正义的原因是复杂和多元的，30年前、20年前的改革主要集中于经济领域，重点是解决计划经济体制下资源配置的不公平现象，以及“阶级斗争为纲”年代残留的政治身份歧视。现今的“深化改革”，除了经济领域的改革继续以“保障市场主体间平等交换资源要素”为目标之外，民众更加关注的是政治、社会、文化和生态领域的公平正义问题。也就是说，不单要维护市场主体的，更要维护公民的平等参与、平等发展的权利，这是政府的根本职责。正如中共十八大报告指出的，“要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。

当前的改革之所以难，一方面是利益藩篱已经固化，不公平、不正义的“潜规则”被贴上“改革”标签之后，堂而皇之成为“显规则”，行政垄断和权力寻租严重损害了市场主体和公民的发展权。比如某些市县政府趋之若鹜的“土地财政——融资平台”，本质上就不是投融资体制的改革，而是对传统的粗放发展模式的固守。另一方面是既往的成功的和不成功的“改革”已经长时间交织在一起，“为政绩而改革”、“为效率而改革”的思维，模糊了改革的本义，导致改革的逻辑起点反复被扭曲。比如上个世纪90年代的“花钱买工龄”和此后的“住房制度改革”，当时政府在卸去沉重的企业债务负担和福利负担的同时，为全体公民提供基本公共服务的职责未相应跟上。如果一项重大改革举措的逻辑起点一开始就是扭曲的，或者有意漠视可能出现的负效应，此种舍本求末的改革，其纠错成本将大大超过预期的改革红利。

因此，必须从根本上对既往的改革思路和改革举措进行反思，全面而细致地清理一切妨碍权利公平、机会公平、规则公平的制度、体制和机制，通过对“改革”的改革，努力营造公平的社会环境，把平等参与、平等发展的权利还给人民，才能使改革的逻辑起点真正复归到公平正义上来。

作者系广东省政府参事、广东行政学院教授