吕冰洋：对市场的约束松一分，政府支出增长就降一分

在中国近20年的经济高速增长进程中，一个典型现象是政府支出规模迅速扩张。以财政支出比率（国家财政预算内支出占GDP的比重）而论，1994年为12.0％，到2011年增加到23.2％。实际上，财政预算内支出不足政府支出的三分之二，真实政府支出规模远高于财政支出比率。国务院多次强调要简政放权，转变政府职能，在一定程度上，也是为了减少对市场的约束，从而使政府支出减少。

政府支出规模呈U型变化趋势

改革开放后政府支出规模不是一直在扩张的，而是呈Ｕ型变化趋势。以能够准确观察到的财政支出比率数据为例，从1980年到1995年，财政支出比率由27％下降到11.2％，自1996年起该趋势发生逆转，财政支出比率呈迅速上升趋势。

对1995年前财政支出比率不断下降的原因，经济学界的共识是从计划经济体制转向市场经济体制过程中，政府在资源配置中作用下降，由此导致财政支出比率不断下降。

但对1996年后中国财政支出比率迅速上升的原因，经济学界却存在多种解释，代表性观点有：一是需求管理观点，认为政府需要进行大规模投资来拉动需求，这是主流观点，也是政府两次实行积极财政政策的主要理论依据；二是供给管理观点，认为政府支出增长不但具有阶段性效果，也有利于我国经济长期增长；三是经济发展阶段观点，在经济发展的“起飞”阶段，交通、通讯、教育等基础设施和服务非常薄弱，私人部门又不愿投资，这时需要政府部门投资；四是政府治理观点，认为在现行财政分权体制下，由于土地和资金产权约束不力、政府职能边界不清、政绩竞争需要等原因，地方政府有动机也有能力推动政府支出规模扩张。

对市场的约束与政府支出规模扩张的联系

上述这些观点从不同角度阐述政府支出规模扩张的原因，具有一定的现实解释力，但是这些研究均未注意到对市场的约束与政府支出规模扩张之间的内在联系。

在现实中，政府在多个领域参与市场竞争，以政府生产代替企业生产、以政府消费替代居民消费的情况比比皆是。如果政府的目标是总产出最大化，那么完全可以让政府生产来代替企业生产，或者选择国有企业作为政府的代理人，政府通过动用各种资源来支持国有企业生产。如在中国一些地级市，由政府投资公司直接或间接控制的投资额占本地区城镇固定资产投资总额的半数以上。而在出现供给过于需求情况下，政府可以通过大规模政府采购，或者直接增加政府消费来解决产品过剩问题。

政府干预市场虽有解决市场失灵的一面，但是另一面却可以扭曲市场资源配置，从而强化对产品和要素市场的约束。于是对市场的约束与政府支出规模扩张的另一种循环是“政府干预—对市场的约束强化—政府生产替代、政府消费替代—政府支出规模上升”。

由此可见，对市场的约束导致政府支出规模扩张。巧合的是，在老子的《道德经》中也有一句极为类似的话：“民之难治，以其上之有为，是以难治。”经典涵义有多种解读，用在本文可以理解为：经济难以管理，是因为政府针对经济的“有为”太多，所以经济问题丛生。之所以出现如此悖论，是因为政府采取的一些措施为市场施加了很多约束，这抑制了市场经济活力，在私人部门对经济增长不能充分发挥作用时，就需要更多的政府支出来影响经济。

政策着力点应该放在放松对市场的约束上

近些年来，中国政府基础设施建设支出、各类民生支出、行政管理支出等普遍呈迅速上涨趋势，就每一项政府支出而言，它的增长总是能找到合理性解释。但是如果放松市场约束不但会减轻政府支出压力，而且不会妨碍政策目标的实现，甚至更有利于政策目标的实现的话，那么，我们政策着力点就应该放在有选择、有步骤地放松市场约束上。

要缓解经济增长对政府支出的依赖，就要积极推进市场化改革，缓解各个领域对市场的约束，对此，我们可以提出大量的解决对策。例如，就消除金融约束的措施而言，有在加强金融监管的前提下，放开中小银行准入管制、减少民营经济的股市准入管制、扩大企业债发行、开展金融业竞争、提高银行业独立性、扩大消费金融信贷等。就消除劳动市场约束的措施而言，有减少户籍制度对劳动力流动的束缚、尽快实行全国统一的社会保障基金收缴制度等。就消除产品市场约束的措施而言，有减少国有企业的不合理的垄断部分、降低地方政府市场保护、缓解地方政府对重化工业的恶性竞争等。其他还有：推动土地流转制度的改革、促进各类市场中介组织的发育、推动技术成果的市场化等等。当然，其中每一项改革均是任重道远，不能期望毕其功为一役。总之，我认为，对市场的约束松一分，市场力量进一分，政府支出增长就降一分。

（作者为中国人民大学财政金融学院教授）

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简政放权，减少政府支出

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