周飞舟：“大跃进”及其后果：第一次放权实践(1958—1962)

“一五”期间的管理体制由于将绝大部分权力集中在中央，不利于调动地方的积极性。早在1956年，中央政府就意识到了高度集权带来的问题。毛泽东在《论十大关系》的报告中提出“要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”1956年到1957年间，中央政府出台了一系列文件，开始逐步有计划的下放企业、商业和财政管理权限给地方。这些政策是和加快经济发展的思路以及1957年的“反右”运动相呼应的。自1957年下半年开始，毛泽东在多次会议上开始批评1956年的“反冒进”思想，1958年3月又提出了社会主义建设总路线的基本思路。

社会主义建设总路线在1958年2月底中共八大二次会议上通过，表述为“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”。其实质就是力争经济建设的高速度，在计划经济的管理中体现为“赶英超美”的赶超战略。毛泽东的思想和地位一般是解释1958年“大跃进”运动的主要因素，大跃进的发动似乎主要是一个自上而下的动员过程。但是我们如果仔细考察1957年的政治经济形势，就会发现另外一个重要的因素，即高度集权的政治经济体制为了推动经济高速发展，实际上会内生出大规模放权和开展地区间竞争的要求。这种要求只是以自上而下的放权过程体现出来的。

自1958年初开始，中央政府开始全面下放权限，这是新中国历史上的第一次大规模放权的变革。在行政管理方面，将原已虚化的大行政区重新加强，成立了东北、华北、华东、华南、华中、西北、西南7个大大协作区，要求其分别建立大型的骨干企业和经济中心，形成具有完整工业体系的经济区域。此后不久又要求其下属各省也力图建立独立的工业体系。在企业管理方面，开始大规模下放中央直属企业，与1957年的9300多个中央直属企业相比，1958年中央直属企业只剩下1200多个，下放了88%，其工业产值占工业总产值的比重也下降到13.8%。同时，各企业的企业自主性和管理权也迅速增加。国家对企业管理的指令性指标由原来的12个减少为4个，企业的财权和人事权也迅速扩大。在财政体制方面也进行了巨大的变动，地方的财政收入从“以支定收、一年一变”的体制变为“一定五年不变”的体制，同时地方的收入基数和支出权限也迅速增加。与这些方面的权力下放相配合，中央政府又在计划指标管理方面做出了彻底的变动。

1958年2月，在中共中央转发毛泽东的《工作方法六十条（草案）》中，提出了“生产计划两本账”的要求，与这种制度相配套，建立起了“块块为主、条块结合”的计划体制，规定各省市自治区可以对本地区的工农业生产指标进行调整，可以安排本地区的建设投资和人力、财力、物力以及公共事业项目。在这种形势下，“二五”时期国家的工业生产计划中只剩下产品产量指标，“一五”计划中的其他五种指标都被取消了。基建计划中也只管当年的投资和主要建设内容。工业产品中，国家计委统一管理的产品种类也大幅减少。中央直接征收的财政收入比重1959年下降到只占财政总收入的20%。在生产的其他方面，如基建审批权、物资分配权和招工计划也都全面下放。地方基本可以自主基建投资，中央统配和部管物资从1957年532种减为1958年429种，到1959年更减少为285种。职工人数和城镇居民数量大幅度增加。

这种全面放权一方面迅速刺激了经济增长，另一方面却带来了严重的问题。问题主要表现为严重的“浮夸风”以及经济结构的严重失调，其根源却是伴随着全面放权出现的地方政府指标竞赛行为。1958—1960年，各种钢铁和粮食的“卫星”满天飞，浮夸风吹遍了各级大大小小的地方政府，指标竞赛竟然导致了主要的产品产量指标完全失真。各地区纷纷追求建立独立的经济体系，各种工业项目遍地开花，每年上马的大中型项目都超过“一五”时期的项目总和。经济结构严重畸形，在此期间，重工业增长了2.33倍，轻工业增长了47%，农业下降了22.7%。最后的结果导致了国民收入和财政收入的大幅度下降，在农业上更造成了巨大的灾难。

伴随着“以钢为纲”开始的“大跃进”运动，实际上是一场地方政府在主要的钢铁、粮食和其他重要产品的指标上展开的一场空前激烈和规模巨大的“锦标赛”。这场锦标赛有这样几个鲜明的特点。

“1、“公司化”。地方政府变成了追求指标和效率的巨大公司或厂商，动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现高指标。一般说来，政府与公司最大的区别在于政府不是单一的以取得最大经济收益为其行动目标，而是涵盖了地方经济和社会生活的众多方面（当然各方面的优先顺序会因为地方具体情况的不同而不同）。而锦标赛体制实际上统一改变了政府行为各方面的优先顺序，其他一切都要为“锦标”让路和为“锦标”服务。在大跃进期间，这个锦标就是钢铁和粮食产量。

 

2“层层加码”。追求“锦标”引发的地方政府间的竞争造成了“层层加码”的动员和管理制度。上级政府为了完成指标或者追求更高的指标，其基本策略就是动员下级政府展开“锦标赛”，并设置一个比自身目标更高的指标。这在中央的“两本账”策略中体现得最为明显：每个级别都有“两本账”，第二本账的指标高出第一本账，上级的第二本账作为下级的第一本账。在从上到下制定计划时按照第一本账，但是在执行和对下级政府进行考核和评价时用第二本账作为标准。在各级政府的这种策略下，“层层加码”成为必然。“两本账”策略带来的另外一个严重后果是从中央到地方的各级政府行为的信息流通不畅，甚至造成混乱。由于中央最多只能了解和掌握各级地方政府的“第一本账”，所以根本无法对基层政府的行为作出评价。同样的道理，每一级政府只能掌握其直属下级的情况。这为“大跃进”及后来的饥荒中的虚夸和瞒报现象提供了制度基础。

3“软约束”。虽然地方政府的行为变得“公司化”，但是这种行为并不像市场中的公司那样存在预算约束，即使有约束的话，也是“软预算约束”。这个术语是匈牙利经济学家科尔奈用来描述社会主义国家中国有企业的行为特点，指国有企业的领导人往往倾向于盲目扩大投入，不顾及企业的投入产出效率。与国有企业相比，地方政府的预算约束更加”软化”，锦标赛一经发动，往往为了追求高指标而不计成本。从“大跃进”的实践中可以看出，锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量，而是相反，竞赛在压力之下愈演愈烈。只有造成了严重的经济和社会后果之后，中央政府才开始力图终止竞赛。

在中国高度的中央集权的官僚制度的历史上，这是一个新的现象。这场看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。这种控制表现政治控制、媒体控制和资源控制三个方面。

首先是通过党和国家政治体系实现的政治控制。通过党的体系，中央实现了对地方官员人事晋升的高度集权。各级地方政府的领导权实际上牢牢掌握在党委第一书记手中，省长、市长只是执行党的决策的行政长官，所以中央对地方的控制可以通过非科层化的方式展开。中共中央有权力随时撤换、调动各级政府的真正领导，而撤换、调动的重要依据就是对党的忠诚和是否走“革命”路线，而是否忠诚和走“革命”路线则是以在政策和实践上响应、执行的党的号召为重要依据的，这叫做“表现”。所以在“锦标赛”发动的过程中，经济上的放权和政治上的集权也就是对地方官员的动员、“过关”、考察和调动是同时进行的。这种集权的一个特点是其高度的非科层化和非程序化。某个官员响应迟缓、执行不力，会因为“政治路线”的问题而被撤换而不是出于行政上的理由。这在1959年的“庐山会议”之后的全国开展的反右倾运动过程中表现得最为明显。高度的政治集权表现在对落实中央计划、完成高指标上，中央除了要求负责干部逐级参加地方会议，还要逐级检查。对于没有完成的，要给予处分。在《工作方法六十条（草案）》中，更是明确了即锦标赛的基本形式：“省和省比，市和市比，县和县比，社和社比，厂和厂比，矿和矿比，工地和工地比。可以订评比公约，也可以不定。农业比较易于评比，工业可以根据可比的条件评比，按产业系统评比。”另一个特点是这种控制逻辑不仅限于中央和省，而是层层扩展，一直深入到被高度组织化的普通工人和农民当中。“忠诚—表现”成为考察官员乃至普通人“政治正确”的基本逻辑，这对全民投入大跃进运动起到了重要的作用。有学者通过研究发现，省内的“入党积极分子”在人口中的比重与本省在大跃进之后的非正常死亡率之间存在着密切的联系，可以从一个侧面反映这种逻辑对推动“锦标赛”的巨大作用。

其次是通过以媒体为中心实现的对信息系统和社会氛围的控制。对媒体的控制是发动全面锦标赛的重要条件。这种控制的一个重要功能是压制、封杀与“锦标赛”目标不协调的声音和言论，另一个功能则是宣传甚至夸大参赛者的成绩来推动锦标赛在全社会的全面展开，并制造比赛的强烈氛围。

再次是资源控制。政府对社会经济资源的全面控制是锦标赛发动的另一个重要基础。如果我们按照资源配置的手段将社会经济资源分为“体制内资源”（政府计划控制）和“体制外资源”（市场控制），那么，通过对主要农产品的统购统销和三大社会主义改造，市场基本不再是配置社会经济资源的手段，几乎全部资源都通过政府控制的计划经济体制来进行配置和再分配。在这种形势下的分权只能是政府内部中央向地方政府的分权而非向市场和社会的分权。由于资源的再分配取决于中央政府的指标和计划体系，所以地方政府无法成为独立的利益主体和行动者，只能是在中央政府的指挥棒下进行比赛的参赛者。在这种竞赛中，竞赛的胜利者得到的奖励是完成或超额完成指标任务后的荣誉，并不能通过比赛得到不受比赛的发起者控制的额外利益。

高度政治控制和资源控制基础上的经济分权起到了立竿见影的效果，导致了“公司化”、“软预算”和“层层加码”的地方政府行为，在很短时间内引发了快速的经济建设高潮。但是，恰恰也是这些控制手段导致了这场“锦标赛”的失败。在高度的政治控制之下，地方政府竞相通过制定高指标、全面动员社会经济资源来实现高指标来表现政治上的忠诚，“公司化”和“层层加码”就是实现这些指标的必然手段，而且为中央政府所允许和鼓励。中央对资源的高度控制使得地方政府并不关心投资和建设的长期经济效益，而只是以扩大投资规模为目标；同时，由于在锦标赛期间地区间形成了激烈的竞争关系，地方政府努力建立辖区内完整的工业体系，重复建设和地区保护主义盛行并成为“锦标赛”期间的一个主要表现，这两个方面都导致地方政府行为的“软预算约束”现象。高度的媒体控制则同时导致浮夸、隐瞒的信息混乱，使得中央政府在全面严密的控制之下部分失去了真实的地方信息来源。有研究表明，在三年自然灾害期间，灾害严重的省份甚至还通过向周围省份调出粮食的“支援”举动隐瞒省内的灾情。具有讽刺意义的是，中央的控制越严密，反而越难以知晓地方的实际情况，最后只能以全面收回权力来控制局面，锦标赛就此结束。

中央政府之所以能够迅速收回权力，与其对资源的全面控制有关。以行政的手段集中经济权力是中国政府调整宏观经济的有效手段，当然是以对社会经济资源的全面掌控为前提的。在重新集权之后，计划经济就又回到放权前的局面，经济增速减慢、企业活力下降，“一放就乱、一乱就收、一收就死”指的就是这种有“集权—放权”逻辑导致的经济波动和周期。

来源：Aasia惜缘