赵燕菁：“改革”和“开放”是如何推动中国经济增长的

【编者按】2015年，中国GDP增长6.9%，是过去25年以来的最低速，国际货币基金组织数据显示，新兴经济体与发达经济体的经济差距开始加速扩大。厦门大学赵燕菁教授深入分析过去三十年来，中国是如何靠“土地财政”的“改革”和“开放”来完成经济高速增长的，近些年来“发动机”逐渐熄火的原因在于创设制度的能力的缺失，只要这个能力不如发达国家，中国经济就永远只能是追赶。以下是正文内容：

中国经济曾以高速增长闻名

一、创设制度能力缺失拉开中国与发达国家差距

最近的一系列文件都特别强调，要让市场起决定性的作用。很多人认为既然是市场，我们就什么都不要管了，只要不干扰它，它自由运行，就会找到最优。我觉得这是对市场一个很大的误解。市场不是独立的存在，而是一系列规则。好的规则，能源源不断创造出高盈利的businesses，这就是好的市场；坏的规则，抑制甚至摧毁创造盈利的模式，这就是坏的市场。

打一个比方，如果说市场是棋盘的规则，那么下棋的人就是在市场上竞争的企业。好的规则，可以下出很多精彩的棋局；坏的规则，下几步就玩不下去了。棋手对于比赛很重要，但比赛的规则更重要。好的规则自然会创造伟大的棋手。

规则是人定的，不是一个自然规律或物理定理。政府最重要的功能就是要制定规则、保护规则。不同政府间的竞争，就是看谁的规则制定的更好。国家真正的财富不是房子、道路、管线，也不是粮食、汽车，而是无形的制度。制度才是社会财富的真正源泉。

二战后的德国一片废墟，但重建之后还是发达国家。

印尼海啸、汶川地震，物质财富全部归零。德国、日本二战后，有的城市也被夷为平地。但为什么发展中国家重建后还是发展中国家，而发达国家发展起来还是发达国家？最重要的原因是发展中国家和发达国家的制度不同。制度上不如发达国家，财富也赶不上发达国家。如果有好的制度，我们从一个发展中经济体变成发达经济体是早晚的事。这就像虽然二战期间一代运动员被废了，但奥林匹克制度还在。一旦比赛恢复，很快又会产生一批新的伟大的运动员。同样，只要制度不改，中国足协引进再多伟大的球星、教练，甲A也不会成世界为顶级的联赛。市场也是如此，可不可以设计出有竞争力的制度，才是经济能否增长的关键。市场的竞争归根结底乃是制度的竞争，是看谁更有创造制度的能力。

奥林匹克运动项目中看出不同文明创造竞技玩法的能力。

用金牌数量衡量，中国已经成为奥运强国。但我们可以看一下，奥运会有多少项目是我们中国创造的？不仅篮球、足球、田径这些有影响的大项目不是，就连武术这样有中国血统的比赛，评判规则也是参考其它类似的比赛。制度创造的能力是不同的。从奥运会就看出来，哪个文明、文化、社会创造出的玩法最多，哪个社会基本上就是发达的社会。因为创造竞技玩法的能力，实际上是创造经济玩法的一个投射。仔细观察可以发现，大部分体育活动规则都是欧美创造的。同样，市场经济的规则也是这些国家创造的。中国经济与这些国家的差距，不在“金牌”的数量上，而在创设制度的能力上。只要这个能力不如发达国家，中国经济就永远只能是追赶。

二、不能带来净剩余的增长全是忽悠

这个理论可以很好地解释过去三十年，“改革”和“开放”是如何推动中国经济的增长的。

先看“改革”。这个词现在被搞得非常悬乎。所有人都说，我们要用最大的勇气改革。但“改革”是什么东西？其实很简单，就是创造一种能够盈利的制度。无论打着什么旗号，政治改革也罢，经济改革也罢，只要不能带来净剩余的增长，全都是忽悠。最初的机场是怎么建设的？机场建设费制度。高速公路怎么建设的？按里程收费制度。最初的电讯业怎么积累的？初装费制度。三峡怎么建起来的？1993年起征收“三峡工程建设基金”，每度电加0.7~1.5分。说难听点，改革就是收费。有这些盈利模式加起来，就是经济原始资本的积累。

收费——中国改革经济原始资本的积累过程。

再说“开放”。所谓开放就是复制别人的盈利模式。这就好像参加国际比赛，自然就接受和引进别人的比赛规则。创设制度需要很高的成本，需要长期的摸索、试错。但参加比赛就不必新创比赛规则，可以极大地加快制度形成的过程。改革开放时，我在广东参加深圳的规划，那时很多制度都是直接抄香港的。包括所有权使用权分离、土地用管制、招拍挂等等。甚至城市规划，也是在英美、港澳基础上形成的。所以，改革和开放看似两个事，实际上是一个事——不管是“创”还是“学”，都是为了设计能够盈利的经济制度。综观世界，凡是能设计（创造或抄袭）出成功的市场制度的，就可以发展起来，设计不出来的，就还是穷国。

三、中国经济高速增长之谜——土地财政

过去三十年我们国家的增长，远远超出所有人的预料，连我们自己都没有想到。按照制度经济理论，中国一定是创造了一个别人没有的玩法。如果只是学习和模仿别人，我们最多是和别人一样，不会超过别人。这个玩法是什么？我个人的答案是“土地财政”。

这个模式发源于深圳。深圳特区的巨大成功，很多人以为是“举全国之力”的结果。其实，当时国家并没有给深圳多少钱。国家真正给深圳的，是制度创设权。邓小平说，你们杀出一条血路。深圳创设的这个制度就是卖地。宪法规定城市土地国有。怎么卖？所有权是国有的，就卖它的使用权。深圳拿这笔钱做原始资本，修路、修桥、供水、供电等等。“土地财政”这个制度就是这样被创造出来。到了1990年，全国都开始采取这样的模式。

在这之前，大陆城市建设靠的都是过去的积累。土地制度改革，使得中国得以把几十年以后的土地收益贴现到今天。特别是1998年的住房制度改革，使每一个人都可以通过买房子来投资土地。按照我们前面的增长模型，中国城市一下子从传统经济，进入到现代经济。从那以后，中国城市化终于突破宋朝以来20%左右的瓶颈。到2011年，城市人口历史性地超过农村人口。

中国过去的二十年的增长，最主要的发动机就是土地财政制度。

中国过去的二十年的增长，最主要的发动机就是土地财政制度。几乎所有新的商业模式，都是某种程度的“土地财政+”：“七通一平”是靠“土地财政+”，“开发区”“高新区”是靠“土地财政+”，地铁是靠“土地财政+”，高铁是靠“土地财政+”，万达商城是靠“土地财政+”，棚改是靠“土地财政+”，甚至工业补贴也是通过“土地财政+”......

据我国有关部门统计，从1990年到1999年10年中，全国出让土地收益达4000多亿元（厦门2001年土地基金13亿元左右，土地储备动用资金4.5亿元）。到2014年，全国城市土地收入一年就已超过4万亿（厦门超过200亿）。由于土地财政直接融资的效率远高于抵押税收发市政债的融资模式，中国经济一骑绝尘，取得令世人震惊的成就。可以说土地财政就是中国经济发展的主发动机。

日渐低迷的房市，土地财政这台“发动机”逐渐熄火。

但过去10年这台发动机却在渐渐熄火。2014年全国国有土地权益收益是4.29万亿，超过整个90年代土地出让收益的总和。这听上去是一个很大的数字，但是同时土地权益的支出是4.121万亿，基本上没有多少剩余。支出的这部分到哪里去了呢？仅用于土地开发、补助被征地的农民，就占了3.39万亿。征地拆迁导致的剩余消散，已成为经济发展最大的阻力。

规模不带来增长，只有“净剩余”才是经济增长的唯一动力。成本上升快过收入增长，无论收益多高的商业模式都难以为继。如果现在评价过去十年政府犯下了哪些全局性的错误，最大一个就是没有抑制住征地拆迁成本的快速上升。

从2014年开始，土地从财政收益的增长也遇到了瓶颈。全国70个大中城市的房价，68个下降，1个持平，1个增长。更为重要的是，房地产去年不仅仅是价格下降，销量也同时下降。量价齐跌的结果就是土地需求下降，卖地收入减少。“土地财政+”商业模式急剧恶化。土地收入曲线已经不再高速增长，拆迁土地成本曲线无法下降，最后的结果，就是净的剩余消散。从增长模型看，没剩余的商业模式一文不值。

（本文摘编自作者原题为《基于制度的增长分析》一文，系作者授权发表，未经许可，不得转载，否则将追究法律责任；编辑：李大白  张宁；文中图片系编者所加。）

作者简介

赵燕菁，厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。