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改革与开放

赵树凯：改革中的地方自主——关于1980年代农村改革的新解析（2）

发布时间：2024-02-06 15:30 作者：赵树凯浏览：402次

农村改革进程是逐步的政策演化过程。基层的政策突破不仅催生了高层政策意见分歧，而且颠覆了既有的中央地方关系模式。中共建政以来，不论是土地改革、互助合作，还是合作化、公社化，历来都是中央决定政策、地方执行政策，中央发到地方的文件常常是关于某个问题的“指示”，不断地自上而下派出各种工作队，操控督促基层执行这些“指示”。文革结束以后，自上而下的全面政治控制衰落，一些地方开始对中央的政策控制提出了挑战。中央与地方在政策导向上出现冲突，导致高层政策共识逐渐分化。以包产到户为核心的政策突破，不仅不是执行中央政策，而是颠覆了中央政策，催生了全新的中央地方关系。

改革时期的中央地方关系演化极其复杂，其复杂性表现在中央地方的互动关系具有多重性。在中央领导层内部，存在政策主张的冲突；在不同地方的领导之间，在同一地方的不同层级领导之间，也存在政策主张冲突；而且，因为政治控制松动，这些中央地方之间、中央内部、地方内部的政策主张冲突，都处在公开较量和竞争的状态。政策主张的公开较量和竞争，展现了改革时期中央地方关系的多重演化。

（一）高层基本政策共识

在农村改革的早期阶段，从1976年毛泽东离世之后到1981年，中央高层内部虽然某些具体政策主张有所差异，但关于农村政策的基本思路是一致的，就是坚持人民公社制度。或者说，坚持人民公社制度是高层关于农村发展方向的基本政策共识。

清晰显示这些高层政策共识的是系列会议和中央文件，包括：1976年12月全国农业学大寨会议、1977年11月普及大寨县工作座谈会、1978年12月中共十一届三中全会、 1979年9月中共十一届四中全会、1980年9月各省第一书记会议，以及以这些会议为基础发布的相关中央文件。这期间，虽然中央对农业发展支持力度加大，政策不断放宽，也强调实行生产责任制，但人民公社制度作为根本政策方向没有改变。1980年3月，国家农委根据中央领导的要求，依然在讨论修改《人民公社条例》。修改工作由农委副主任杜润生主持，由农业部常务副部长李友九执笔。[1]；1980年9月，中共中央发布75号文件，虽然允许特别落后地区实行包产到户，但仍然强调维护人民公社制度。也就是说，虽然具体政策措施上有不同见解，但对于人民公社作为基本制度，中央高层一致意见要维护，内部没有根本分歧。关于这个现象，国外学界已有比较扎实的研究。农特维斯和孙沃伦（Frederick C. Teiwes， Warren Sun）[2]，比较分析1976 年至 1981 年高层关于农村改革的态度，发现邓小平、华国锋等最高领导人之间并没有根本不同，或者说领导人之间的冲突并不体现在农村政策方面。在基本政策共识前提下，围绕若干比较具体的政策问题，如基本核算单位的过渡速度、农田基本建设的规模、发展社队工业重点、家庭副业以及自留地保留多少、劳动报酬的主要方式等，不同的中央领导有侧重，或者具体观点不同。但是，在1981年之前，高层都认为人民公社制度是农村发展方向，没有人从根本上怀疑人民公社制度。这就出现了相当奇异的政策景象：一方面，人民公社条例在修改进行中，另一方面，人民公社制度本身在瓦解过程中，如同大厦正在倾倒的同时，内部还在进行装修工程，装修还未完成，大厦已经垮塌。

从现有资料看，最早从根本上怀疑人民公社制度的是胡耀邦和万里。1981年夏季，他们在不同场合谈话中都提到人民公社不该搞。5月，胡耀邦与国家农委三名工作人员谈话时讲到：“初级社搞早了，高级社不该搞，人民公社更不该搞”。7月，万里主持农口部长座谈会，当杜润生请示宪法修改中怎样处理人民公社问题时，万里说：“宪法无论如何不要写公社，75号文件的办法就不说人民公社管理。”“人民公社长不了，势在必行，”“巴黎公社长不了，我们的人民公社也长不了。”[3]在正式会议和中央文件中，胡耀邦和万里的这些思想都没有体现出来。1982年中央1号文件放开了包产到户，但避开了对人民公社的评价；1983年1号文件则正面阐述了包产到户的社会主义性质，仍然避开了人民公社评价；1983年10月中央文件专门部署“政社分开，建立乡政府”[4]，在组织机构上正式撤销人民公社，但对人民公社也没有正面批评或否定。由此可见，人民公社制度的废除是自然的政策演化过程，中央文件始终没有对于人民公社制度进行正面的、彻底的理论清算和政治清算。学术界关于这个问题则缺乏关注。

（二）地方政策突破催化高层分歧

高层关于人民公社原本高度一致的政策共识出现裂痕，逐步显现农村政策意见分歧，是在基层出现政策突破之后。一些地方突破人民公社体制框架的政策措施，激发了高层政策意见的分化。

政策意见分歧首先发生在中央领导与地方领导之间。从1977年下半年开始，中央政策导向在地方上遭遇异议，地方政策举措与中央政策导向发生脱节。四川、安徽、贵州、内蒙等（区）省，在农村工作中强调落实《人民公社条例》（“60条”）规定的农村经济政策，批判和纠正以“大寨经验”为代表的“左上加左”的政策（如核算单位向大队过渡，推行“政治工分”，取消自留地、自由市场和家庭副业等）。1977年11月安徽省委推出《关于目前农村经济政策几个问题的规定》（简称“省委6条”）[5]，1978年2月四川省委推出《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》（简称“省委12条”）[6]。这些文件的基本政策指向是，扩大生产队自主权，划小生产队规模，强调按劳分配，增加农户自留地，允许自由市场和家庭副业，允许包工（包产）到组等。在这个政策突破过程中，出现了包产到户。1979年2月，安徽省委常委会在经过激烈争论后，同意肥西县山南区作为省委的试点[7]。安徽、四川的这些政策突破，虽然高层有所了解，也存在明显的不同看法，但是在正式政策议程中并未显露。

中央和地方在政策导向上发生冲突，如果说1977年下半年以来还属于暗流涌动，进入1979年春天则呈现明显化，甚至公开化。3月15日，人民日报根据中央领导批示在头版头条发表了一封群众来信，并配有长达五百字的“编者按”，公开批评包产到组，要求“已经出现分田到组、包产到组的地方，应当正确贯彻执行党的政策，坚决纠正错误做法。”[8] 一些有担当的地方领导人进行了抵制。安徽省委第一书记万里见到报纸后当天就下到农村，安抚基层干部，不要被人民日报文章吓到，说：“报纸就好比公共汽车，你可以打票乘车，我也可以打票乘车，你可以写读者来信，我也可写读者来信。”“究竟哪种办法好，要秋后看结果，要由实践来检验嘛！如果到秋后老百姓没有饭吃，饿肚子，是找你们县委，还是找报社？报社是不会管饭吃的。要告诉老百姓，报纸上可以发表各种不同的读者来信，讲的是他个人的看法，我们不要受它的影响，该怎么干就怎么干！”[9]四川、贵州、内蒙等省（区）的主要领导人，基本上都采取了与安徽一样的态度。黑龙江、江苏、江西、河南、云南等更多省份，则选择了与中央政策导向保持一致。时任云南省委第一书记安平生“从《云南日报》上看到省外包产到组、包产到户的报道，对报社领导狠狠批评，严令‘今后云南日报不准刊登包产到组到户的消息和文章’”。与此同时，“昆明市委对安平生采取了‘只干不说’的办法，召开县委、区委书记会议部署建立健全包产责任到组责任制”。[10]

以更直接、更激烈方式表达对中央政策导向不满的，是更低层级地方官员。1979年3月，国家农委召集七省三县参加的农村工作座谈会，会议后期形成会议纪要稿，对包产到组等生产责任制采取了根本否定态度。这种否定，既有三个月前中共十一届三中全会文件的依据，也体现会议主办者的基本态度，但是，参加会议的安徽滁县地区来安县委书记王杰明确表示反对，而且言辞激烈，在讨论纪要稿的会上说：“你们写你们的，我们回去干我们的”。[11]一个县委书记，在中央的会上公开指责中央政策精神，而且表示要另搞一套，彰显了当时宽松的政治情势，现在是不可想象的。基层这种态度进一步激发了高层意见分化。

在中央与地方的政策冲突发生一年后，到1980年初，高层内部的政策意见分歧开始显现。1月下旬，在国家农委召开的人民公社经营管理会议上，听取汇报的中央领导在包产到户问题上基本上都持否定态度。邓小平讲话时转移了话题，没有正面谈包产到户，而是强调“集体总比个人优越”，关键是“集体”要搞好管理。他说：“很重要的一点是管理问题，管理好，不会出大问题。无论如何，集体总比个人优越，问题都发生在管理太坏，管理水平太低的地方。管理坏，各人就会找各人的出路、家庭的出路。”[12]1980年5月，邓小平在一次谈话中肯定了包产到户的效果，并表示不必担心，同时也强调要以生产队为主体，发展集体经济是方向。对邓小平谈话重心的不同理解，导致地方上发生新的争论，出现了不同做法，出现“各自为政”局面。1980年9月，中央召集各省第一书记专门讨论农业生产责任制问题，会议上爆发了所谓“阳关道与独木桥”之争，会后形成了一个充满妥协的政策文件，即1980年中央75号文件，一方面高度继续肯定人民公社制度和集体化方向，另一方面也允许贫困地区可以实行包产到户，但是反对一般地区包产到户。这种情况下，基层不同的政策主张充分释放，出现了特殊形式的政策竞争。

从1980年秋到1981年底，因为有了中央75号文件的原则规定，高层没有发生公开的意见分歧。但在地方，不仅因为对文件的理解不同，而且对文件本身就有不同意见，官员之间激烈争论，做法也各不相同，政策场面有些混乱：省委反对，县委支持；县委反对，公社支持；公社反对，村里自发行动。在同一个省，有的地方搞，有的地方不搞；在同一个县，有的公社搞，有的公社不搞；同一个公社，有的村搞，有的村不搞，甚至同一个村子，有的生产队搞，有的生产队不搞。这种看似混乱的政策场面，实质上是基层获得了政策自主权，成为特殊的政策竞争。在这种自由化的政策竞争中，包产到户被广泛接受，呈现爆发式的政策扩散。这种政策爆发的局面反馈到高层，进一步激发了高层的意见分歧和激烈争论。

（三）高层分歧强化地方政策自主

翻检分析当年农村政策文献，往往可以发现，同一个领导讲话会有内在矛盾，同一个文件自身也也有内在矛盾。截然不同的政策主张，常常都可以从上层文件或领导讲话中找到支持。在这种情况下，自上而下不同层级的领导人，其政策自主权逐级放大，地方的政策自主性获得了宽松的新空间。这种“尾大不掉”的政策局面，直到包产到户席卷全国，改革主流由此奠定。

因为高层有分歧，基层的政治自主性显著增强，在不同地区的领导人之间，，甚至在同一地区不同领导人之间，政策导向也可以截然不同，前任后任之间的政策导向也截然不同。1980年春天，国家农委召开的人民公社管理工作会议之后，安徽省农委主任周曰礼向省委第一书记万里请示会议精神怎样传达。万里说：“算了吧，我们省农业会议刚开过，下面正在执行，你这个会议精神与我们省委的会议精神不一致。所以，这次中央开会的会议精神安徽没有传达。”[13]万里代表省委宣布，承认包产到户属于社会主义生产责任制，所谓为包产到户“报上了户口”。但是，万里离开安徽以后，新任省委第一书记张劲夫则态度相反，在地委书记会议上激烈指责包产到户：“毛主席他老人家领导我们推翻了三座大山，搞社会主义建设，走集体化道路。如今，他老人家尸骨未寒，有些人就想否定他老人家正确路线，搞单干，搞资本主义。我们要维护毛主席的旗帜。毛主席晚年有错误，但不能把他老人家正确的东西是要否定掉了，我们要坚持社会主义，要走集体化的道路。”[14]就在这次会上，新任第一书记讲完后，主持会议的省委秘书长则说：“刚才劲夫同志的讲话，没有经过省委常委会讨论，是他个人的观点。”[15] 在这种情况下，政策导向很大程度上由地委书记把握，有的地区继续坚持包产到户，有的则开始纠正。这是基层“政策竞争”的典型画面。

当高层出现意见分歧，基层就会政策自主，而且这种政策自主具有连环效应。1978年9月，肥西县山南区有村子出现最早的包产到户，山南区委书记汤茂林未报请县委同意即表示认可。1979年2月，万里主持省委常委会同意在肥西县搞包产到户试点。7月，肥西县委发出文件，否定了省委政策精神，“重申不许划小核算单位，不许分田单干，不许包产到户，已经搞了包产到户的生产队，要积极引导农民重新组织起来。”[16]省农委负责人找到县委，一位县委领导人说：“你们省委不听中央的，我们为什么要听你们的？”而搞了包产到户的公社则对县委文件不执行，有的公社党委书记说：“不让公开干，咱就偷着干！”[17]农民的理由是：“你们不听省委的，我们为什么要听你们的？”一位县委书记告诉新华社记者张广友，县里和公社几个干部正在激烈争论要不要包产到户的时候？农民说：“你们别吵了，我们已经分完了！”[18]从全国来说，包产到户扩散基本上都是这样的发展逻辑。

在1982年中央1号文件发布之前，虽然关于包产到户的政策限制不断松动，但是中央高层的根本性、方向性、制度性政策思路，还是否定包产到户、巩固人民公社。在这个过程中，时隐时现的高层意见分歧导致政策控制松动，地方领导人利用了高层分歧形成的政治空间，得以展现其独立的政策选择权，各行其“是”。就全省范围来说，不同省份间的情况差别很大，四川、安徽、贵州等省在1980年底大部分地区实行了包产到户，黑龙江、江苏、河北等省到1982年1号文件发布后才开始实行。但在同一省份内部，不同地方之间又有差别，因为地区县的又有差别。如山东省，有的县早在1980年就搞了包产到户，而烟台地区直到1982年秋、1983年春天才搞。总体而言，中央政策规定走在基层突破后边，是对基层政策竞争的结果加以确认，在这个过程中，中央的作用从根本上讲并不是事前引导，而是事后确认。如果说有引导，也是力图引导到人民公社方向上去。包产到户成为政策大局，不是中央引导的结果，而是高层政治控制出现松动后地方政策竞争的结果。

（未完待续）

[注释]：

[1] 1981年3月国家农委办公厅会议资料。

[2]Frederick C. Teiwes, Warren Sun, Paradoxes of Post-Mao Rural Reform: Initial Steps toward a New Chinese Countryside, 1976–1981, London and New York: Routledge, 2016.

[3] 1981年7月国家农委办公厅会议资料。

[4] 中共中央文献研究室、国务院发展研究中心编：《新时期农业和农村工作重要文献选编》第220页，中央文献出版社1992年10月版。

[5] 中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》第74页，中共党史出版社2006年12月第1版，

[6] 杜润生主编：《中国农村改革决策纪事》第375页，中央文献出版社1999年1月第1版，

[7] 赵树凯：《大包干政策进程》，华中师范大学学报 2018年第2期，

[8] 人民日报1979年3月15日。

[9] 赵树凯:《农民的政治》（修订版），商务印书馆2018年版，第64页。

[10] 李厚著：《云岭三十年》下册第704页，打印本。李厚时任云南省委秘书长。

[11] 杜润生主编：《中国农村改革决策纪事》，中央文献出版社1999年版，第90页。

[12] 中共安徽省委党史研究室：《安徽农村改革口述史》，中共党史出版社2006年版，第205页。

[13] 中共安徽省委党史研究室：《安徽农村改革口述史》，中共党史出版社2006年版，第205页。

[14] 张立新：《要吃米找万里》，北京图书馆出版社2000年版，第331页。