赵树凯：“政策失灵”与农民幸运

————农村改革史阅读随笔（2）

所谓十一届三中全会开启了农村改革，并不是因为这次会议设计了农村改革，恰恰相反，这次会议所规定的政策，明确宣布“不许包产到户”，不仅如此，这次会议还通过了新修改的《人民公社管理条例》。那时高层的共识是，人民公社制度起码还要执行二十年，二十年以后也并不是要搞家庭承包，而是要把人民公社制度提高到更高程度的“一大二公”，也就是要把人民公社的“大锅饭”做的更大。这次会议的改革意义，主要是不再搞阶级斗争为纲，要转向以经济建设为中心，在农村则强调要尊重生产队自主权，调动农民的生产积极性，会议仍然强调，人民公社制度要巩固，人民公社代表的集体化方向要坚持。

但是，恰恰是包产到户彻底瓦解了人民公社制度，扭转了人民公社代表的集体化方向。人民公社制度曾经被中央宣布为社会主义在农村的基本单位，也是通向共产主义的基本单位。由此可说，这次三中全会并没有设计出改革故事，最多调整到了有利于发生改革故事的政治方向，为接下来的接二连三的政策突破创造了政治空间。

三中全会之后不久，1979年4月，中央又发出31号文件，重申“不许包产到户”，9月，四中全会文件将“不许包产到户”改为“不要包产到户”。1980年9月中央75号文件，允许部分落后地区搞包产到户，一般地区不要搞包产到户。内部掌握的标准，可以包产到户的地方，是人均年纯收入五十元以下地方，占全国农村人口的5%左右。1981年3月，中央办公厅向全党转发杜润生的政策建议报告，全国可以有15%—20%地方搞包产到户，准备搞三五年。1981年10月中央农村工作会议，仍然向各地提出要求，在贫困地区之外，一般地区不要搞包产到户，要稳住，不能让包产到户冲垮一般地区和发达地区的集体经济。但是，在这个过程中，农民得寸进尺，局面一发不可收拾，关于一般地区不要包产到户的政策规定形同虚设。到了年底，高层意识到已经堵不住包产到户了，于是仓促之间修改文件稿，宣布农民可以对各种责任制形式自由选择。这便成为1982年1号文件。可见，包产到户（包干到户）被政府逐步承认的过程，也是原定政策设计节节后退的过程。

很多人把包产到户政策历史转折点定位在邓小平讲话，实际上，这次讲话的作用并没有那么大。1980年5月31日，邓小平在谈话中肯定了凤阳县的“大包干”，很多人认为邓小平讲的是“大包干”，即小岗村为代表的“包干到户”，其实不然，对于这次谈话资料的考证发现，邓小平在这里讲的“大包干”并非包干到户，而是生产队统一领导下的“包干到组”。邓小平强调的是，因为有集体经济的生产队为主体，所以一些地方出现包产到户并不可怕。在这里，邓小平是以人民公社制度为前提允许包产到户。但是，事实恰恰是，包产到户的发展，迅速瓦解了生产队为主体的集体组织。这是未曾料想到的，更没有预先设计。在邓小平谈话之后，高层还试图继续修改通过《人民公社条例》，进一步巩固人民公社制度。但是，形势的发展大大出乎高层意外，人民公社在两年之内土崩瓦解。

在实行土地家庭承包经营之后，迅速演化出私人雇工、乡村企业、农民大规模进城，都不是政策规划设计的结果。相反，对于政策制定者来说，都是预料之外的“事故”。在这个过程中，政策过程的高明之处，在于对这些“事故”所做出的正确应对。这就是连续五个一号文件的辉煌所在。这些文件的辉煌成就，并不是依靠高瞻远瞩来规划政策，也不是依靠英明“思想”、“理论”指方向，恰恰相反，而是从现实生活出发，顺应了生活逻辑，顺应了农民的选择和创造。

统观改革年代的政策进程，不难发现，在农民许多新创造出现之初，决策层往往没有及时扶持，甚至给以限制打压，出现过很多次“政策刹车”现象。邓小平曾经说，乡镇企业是没有预料到的“异军突起”。实际上，在改革早期，对于乡镇企业的迅速崛起，政府不仅没有预料，没有支持，而且还以冲击了计划经济为由进行了政策打压。同样，对于农村出现的私人雇工，开始说看两三年，后来看了两三年以后，看不下去了，说要加以控制，甚至明确要求课以重税，但是，制定政策遇到操作难度，也遇到了争议，导致政策无法出台，不了了之。对于农民进城务工经商也是这样，高层有关部门，开始就不断指责农民是无序流动，直到九十年代中期，仍然出台若干措施加以限制，甚至动用了警察力量清理清退进城就业农民，但是，农民的流动脚步势不可挡。对于农民流动的若干限制性政策规定，持续了十几年，进入21世纪才逐步废除。

很难设想，如果当年那些“政策刹车”举措，如不许包产到户、不许雇工经营、不许农民进城等政策，都得到了有效执行，或者说，如果这些“政策”成功了，那么农民生活会是怎样的，改革会怎样，发展奇迹还何从谈起。可见，这种“政策失灵”，是农民的幸运，也是农村发展的幸运。

                （2025年1月）

来源：沽河虎山