王冠：恢复重建以来中央纪委机关的改革历程

自1978年恢复重建至今，中央纪律检查委员会已走过四十年的发展历程。“中央纪委”是“中国共产党中央纪律检查委员会”的简称，这一称谓至少包含两重含义，一是指中央纪律检查委员会，由党的全国代表大会选举产生的中央纪律检查委员会委员组成；二是指中央纪律检查委员会机关（以下简称中央纪委机关），是中央纪律检查委员会的办事机构，由若干内设机构和工作人员构成。[1]当学术研究或媒体报道提及中央纪委这一概念时，往往并没有加以区分。事实上，这两重含义在政治过程中区别很大。尽管学术界对中央纪委以及纪律检查制度的研究为数不少，但还没有对中央纪委机关进行过专门的研究。中央纪委机关作为纪检监察系统的中枢，其改革历程是纪检监察体制变迁的缩影，具有代表性和导向性。本研究首次使用中央纪委机关的机构设置和人员编制数据，从基本情况、专业水平、组织权威、监督机制、绩效表现五个维度，对中央纪委机关的改革历程进行分析和解读。

   国内外学者对党的纪律检查制度的研究由来已久，这些研究主要集中在几个方面：一是对中央纪委的职能定位及其在反腐败斗争中的作用进行的研究。李雪勤（1999）等中央纪委理论工作者对党的纪检体制改革及经验进行了总结。樊鹏（2016）基于党内宪制的视角对中央纪委的政治功能进行了分析。二是对中央纪委发展历程进行的研究。张曙（2016）整理了中央纪委恢复重建之时的历史。吴美华（2009）对纪检机构的历史沿革及其职能演变进行了梳理。李成言、庄德水（2008）、陈自才（2014）、李莉（2018）对纪检监察体制的演变历史进行了回顾。三是针对中央纪委某项工作进行的专门研究。唐勤（2014）系统的梳理了党内巡视制度的历史演进过程；周淑真（2018）对十八大以来巡视制度进行了研究。四是针对纪检干部进行的研究。过勇（2012）基于省纪委书记职业背景进行了量化研究；冯军旗（2013）对改革开放初期中央纪委领导集体构成进行了研究。

  一、中央纪委是理解纪检监察体制的关键

  现行的纪检监察体制是在“政党—国家”框架下，党的纪律检查机关与国家监察机关合署形成的“党国二元一体”复合体制。这种具有中国政治特色的监督体制是在探索具有中国特色反腐败领导体制和工作机制的过程中逐渐形成的，其发展历程大致可以归纳为：五个机构、三条路径、两个节点、一条主线。五个机构是：中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称中央纪委）、中华人民共和国监察部（以下简称监察部）、中华人民共和国最高人民检察院反贪污贿赂总局（以下简称反贪总局）、中华人民共和国国家预防腐败局（以下简称预防腐败局）、中华人民共和国国家监察委员会（以下简称国家监委）。路径一是党的纪律检查机制，以1978年12月，中央纪委恢复重建为标志；路径二是行政监察机制，以1987年7月，监察部成立为标志；路径三是司法监督机制，以1995年11月，反贪总局成立为标志。节点一是1993年1月，中央纪委与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。节点二是2018年3月，组建国家监察委员会，同中央纪委合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。不再保留监察部、预防腐败局；反贪总局转隶国家监委。三条路径先后在两个节点合而为一，始终沿着坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导这条主线向前发展。

  从重建初期的“党政分开”到“党政合署”，再到新时期的“全面融合”[2]，在反腐败工作领导体制变迁过程中，诸多机构先后复建、成立、合并、调整、重组，但中央纪委始终保持相对稳定。党中央通过历次改革，把诸多反腐败机构渐次统合为一，强化党对反腐败工作的集中统一领导，牢牢掌握反腐败斗争的领导权。

  二、基于中央纪委机关机构设置与人员编制的分析

  （一）观测维度与收集数据

  中央纪委机关改革大致经历了四个时期（表1），研究在若干重大改革时点收集三方面的数据资料：一是机构设置情况；二是人员编制情况；三是制度建设情况。

表1 中央纪委机关改革历程

时期	重大改革时点
改革开放初期（1978.12-1989.6）	1978年12月，党的十一届三中全会选举产生中央纪委
	1987年7月，中华人民共和国监察部成立
十三届四中全会至十五大时期（1989.6-2002.11）	1993年1月，中央纪委与监察部合署办公
十六大至十七大时期（2002.11-2012.11）	2007年9月，国家预防腐败局成立
十八大至十九大时期（2012.11-）	2013年9月，中央纪委监察部对内设机构进行调整
	2014年3月，中央纪委监察部对内设机构进行调整
	2018年3月，国家监察委员会成立

  中央纪委机关的机构设置大致可以划分为内设机构、直属单位两大类。内设机构工作人员一般为行政编制；直属单位工作人员一般为事业编制。内设机构、行政编制人员的情况是本研究的重点。在有关文件中，直属单位一般被称为事业单位，但中央纪委直属单位的性质不仅是事业单位，还包括企业。因此，本研究将其一律称为“直属单位”。此外，中央纪委机关根据工作需要还设有一些非常设机构和专项工作机构等，一并归入“其他机构”（表2）。

表2 中央纪委机关机构设置情况

历史时期	会议时期	时间	机关	内设机构	直属单位	其他机构
改革开放初期（1978.12-1989.6）	十一大（1977.8-1982.9）	1978	中央纪委	中央纪委初期只设办公厅、研究室、案件室、信访室、审理室。设有机关党委。1981年、1982年，陆续增加办事机构。		中央“两案”审理领导小组办公室
	十二大（1982.9-1987.10）
	十三大（1987.10-1992.10）	1992	中央纪委	办公厅、研究室、干部室、案件审理室、信访室、教育室、法规室、老干部管理局、机关事务管理局、第一纪检室、第二纪检室、第三纪检室、第四纪检室、第五纪检室、第六纪检室、第七纪检室	中央纪委北戴河培训中心、《党风与党纪》杂志社
		1992	监察部	办公厅、政策法规司、案件审理司、信访司、宣传教育司、人事司、行政司、第一监察司、第二监察司、第三监察司、第四监察司、第五监察司、第六监察司、第七监察司、机关党委	监察干部培训中心、《中国监察》杂志社、行政监察研究所	国务院纠正行业不正之风室（1990）、案件审理委员会、监察工作咨询委员会
十三届四中全会至十五大时期（1989.6-2002.11）	十四大（1992.10-1997.9）	1993 - 2000	中央纪委监察部  （国家预防腐败局）	办公厅、监察综合室、研究室、法规室、干部室、案件审理室、信访室（监察部举报中心）、宣传教育室、离退休干部局、外事局、党风廉政建设室（国务院纠正行业不正之风室）、执法监察室、机关事务管理局、第一纪检监察室、第二纪检监察室、第三纪检监察室、第四纪检监察室、第五纪检监察室、第六纪检监察室、第七纪检监察室、第八纪检监察室、第九纪检监察室、机关党委	中央纪委监察部北戴河培训中心、中央纪委监察部北京培训中心、纪检监察研究所（监察学会）、《中国监察》杂志社、报社、中国方正出版社、电化教育中心（声像出版社）、信息中心（计算机中心）、机关综合服务中心	中央“两案”审理领导小组办公室
	十五大（1997.9-2002.11）
十六大至十七大时期（2002.11-2012.11）	十六大（2002.11-2007.10）	2000- 2012		办公厅、监察综合室、预防腐败室（国家预防腐败局办公室）、研究室、法规室、宣传教育室、党风廉政建设室、中央纪委中央组织部巡视工作办公室（中央巡视工作领导小组办公室）、纠正部门和行业不正之风室（国务院纠正行业不正之风办公室）、执法监察室、绩效管理监察室、案件监督管理室、第一纪检监察室、第二纪检监察室、第三纪检监察室、第四纪检监察室、第五纪检监察室、第六纪检监察室、第七纪检监察室、第八纪检监察室、案件审理室（“两案”办公室）、信访室（监察部举报中心）、干部室、外事局、机关事务管理局、离退休干部局、机关党委	《中国监察》杂志社、《中国纪检监察报》社、中国方正出版社、电化教育中心（华方音像出版社）、机关综合服务中心、峪口管理中心、信息中心（网络举报管理中心）、中国纪检监察学院、北戴河培训中心（中国纪检监察学院北戴河校区）、廉政理论研究中心（监察学会）	巡视组（2003）、扶贫工作领导小组办公室、巡视组（2003）、惩防体系建设工作办公室（2005）、中央治理商业贿赂领导小组办公室（2006）
	十七大（2007.10-2012.11）
十八大至十九大时期（2012.11至今）	十八大（2012.11-2017.10）	2013		将党风廉政建设室、纠正部门和行业不正之风室（国务院纠正行业不正之风办公室）合并为党风政风监督室。将执法监察室、绩效管理监察室合并为执法和效能监督室。增加二个纪检监察室：第九纪检监察室、第十纪检监察室
		2014		组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室、国际合作局（国家预防腐败局办公室）。增加二个纪检监察室：第十一纪检监察室、第十二纪检监察室	《中国监察》杂志社、《中国纪检监察报》社、中国方正出版社、机关综合服务中心、峪口管理中心、网络中心（网站）、网络技术中心、信息中心（网络举报管理中心）、中国纪检监察学院、北戴河培训中心（中国纪检监察学院北戴河校区）
	十九大（2017.10至今）	2018	中央纪委国家监委	办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一监督检查室、第二监督检查室、第三监督检查室、第四监督检查室、第五监督检查室、第六监督检查室、第七监督检查室、第八监督检查室、第九监督检查室、第十监督检查室、第十一监督检查室、第十二审查调查室、第十三审查调查室、第十四审查调查室、第十五审查调查室、第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察干部监督室、国际合作局、机关事务管理局、离退休干部局、机关党委		巡视组、扶贫工作领导小组办公室

  研究从五个维度对中央纪委机关改革进行分析：1.基本情况；2.专业水平；3.组织权威；4.监督机制；5.绩效表现，每个维度中设若干项指标（表3）。[3]

表3 维度与指标

维度	指标
1.    基本情况	内设机构情况
	直属单位情况
	行政编制人员情况
	事业编制人员情况
2.    专业水平	纪检监察业务部门占内设机构比例
	纪检监察业务人员占机关编制比例
3.    组织权威	政治定位
	人事权
4.   监督机制	内部监督
	外部监督
5.    绩效表现	查处省部级官员情况
	其他情况

  1.基本情况

  本维度设四项指标：指标一内设机构情况。指标二直属单位情况。指标三行政编制人员情况。指标四事业编制人员情况。

2.专业水平

  本维度设两项指标：指标一是纪检监察业务部门占内设机构比例。纪检监察业务部门占比越高，专业水平越高，反之则低。指标二是纪检监察业务人员占机关编制比例。纪检监察业务人员占比越高专业水平越高，反之则低。

3.组织权威

  本维度设两项指标：指标一政治定位，考察党内法规及国家法律中关于纪检监察机关政治定位的表述。指标二人事权，考察中央纪委在重要人事工作方面实施管控的制度安排。

4.监督机制

  本维度设两项指标：指标一内部监督，考察中央纪委为加强自我监督所建立的有关机制。指标二外部监督，考察中央纪委接受外部监督的相关机制。

5.绩效表现

  本维度设两项指标：指标一查处省部级官员情况。中央纪委负责监督检查中管干部，并且该指标具有良好的连续性。指标二其他情况。中央纪委根据各个时期党风廉政建设和反腐败斗争形势需要，会增加一些新的工作内容，因此这些工作绩效无法进行连续比对。

（二）统计与分析

  1.基本情况

  恢复重建以来，中央纪委机关内设机构数量不断增加（图1）。1993年中央纪委监察部合署办公体制确立后，行政编制人员数量基本上保持稳定，2018年后有所增加（图2）。1993年合署后，直属单位数量有所增加，之后基本保持稳定（图3）。事业编制人员数量总体呈不断上升趋势（图4）。

图1 内设机构情况

图2 行政编制人员情况

图3 直属单位情况

图4 事业编制人员情况

  内设机构情况。1978年，中央纪委恢复重建后，在百废待兴的情况下开始工作。初期中央纪委机关只设办公厅、研究室、案件室、信访室、审理室，并根据工作需要建立若干临时工作组。1981年、1982年，才陆续增加了若干办事机构。至1992年底，中央纪委机关已经成立了16个厅、室、局。1987年，监察部成立之初先设8个厅室局，随着监察工作的增加，至1992年底，部机关共计14个厅、司。1993年，中央纪委与监察部合署办公，“按合并职能相近的部门，保留职能不同的部门，加强薄弱部门的原则”[4]，将30个厅、室（司）、局合并重组为23个厅、室、局。其中包括9个纪检监察室；10个综合部门；新设4个室、局：监察综合室、执法监察室、党风廉政建设室、外事局；保留由中央纪委代管的中央“两案”审理领导小组办公室。2000年，纠正部门和行业不正之风室（国务院纠正行业不正之风办公室）从党风廉政建设室分设出来；撤销1个联系中央国家机关的纪检监察室；中央“两案”审理领导小组办公室并入案件审理室。2003年，设立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的日常办事机构。[③]2007年9月，设立预防腐败室作为国家预防腐败局办公室。2010年7月，设立绩效管理监察室。2012年底，中央纪委机关内设机构总数27个（含机关党委）。进入新时期以来，中央纪委机关实施“三转”，深化纪检体制改革，于2013年、2014年对内设机构进行调整。此次机构调整，内设机构、行政编制和领导职数“三不增”。组建了组织部、宣传部、纪检监察干部监督室；撤销办公厅、监察综合室，设立办公厅；撤销党风政风监督室（国务院纠正行业不正之风办公室）、执法和效能监督室，设立党风政风监督室（国务院纠正行业不正之风办公室）；撤销外事局、预防腐败室（国家预防腐败局办公室），设立国际合作局（国家预防腐败局办公室）；撤销干部室，设立组织部；撤销宣传教育室，设立宣传部；设立纪检监察干部监督室；案件审理室不再加挂中央纪委“两案”办公室牌子、信访室不再加挂监察部举报中心牌子；纪检监察室由8个增加到12个。2018年，国家监委成立，同中央纪委合署办公；监察部、国家预防腐败局并入国家监委。中央纪委机关增加4个内设机构，内设机构总数31个（含机关党委）。

  行政编制人员情况。中央纪委恢复重建后，根据工作需要陆续增加办事机构，工作人员随之增加。1986年，中央纪委机关人员编制达到785名。1987年，监察部成立，初期确定人员编制620名。1988年，根据国务院机构改革方案，部机关人员编制调整为600名，这一编制规模保持到合署办公前。1993年合署后，中央纪委机关对人员编制进行调整，1994年确定行政编制1044名，单列行政编制76名。至2002年底，中央纪委机关行政编制1020名，单列行政编制100名，编制规模总体不变。2014年，中央纪委机关“三转”后确定行政编制1099名（其中单列行政编制74名）。2018年，反贪总局102名干部转隶国家监委后，中央纪委机关行政编制数量略有上升。

  直属单位与事业编制人员情况。中央纪委恢复重建后，根据工作需要成立了北戴河培训中心等直属单位。监察部成立后，陆续成立了3个直属单位，事业编制共75名。1993年合署后，根据工作需要设立9个直属事业单位，共核定事业编制280名。随着工作的增加，1997年底，事业编制增至380名。2000年，将杭州培训中心和10名事业编制划转浙江省纪委管理。2002年底，事业编制为370名。2008年，中央编办批准中国纪检监察学院事业编制280名（下达100名）。同时，撤销北京培训中心；北戴河培训中心加挂中国纪检监察学院北戴河校区牌子。2009年，根据国家出版体制改革有关要求，中国方正出版社转为企业。2012年，成立峪口管理中心。2013年，成立网络中心（电化教育中心并入）、网络技术中心；撤销廉政理论研究中心。至此，直属单位增至10个，其中事业单位9个，企业1个。2018年，中央纪委事业编制为585名。

  2.专业水平

  纪检监察业务部门占内设机构比例、纪检监察业务人员占机关编制比例能够一定程度上反映中央纪委机关的专业水平（表4）。

表4 纪检监察业务部门占内设机构比例

  纪检监察业务部门占内设机构比例方面。中央纪委机关内设机构经历了三次集中调整。第一次是1993年中央纪委监察部合署办公后对内设机构进行了优化整合。1993至2012年期间，内设机构有调整，总体稳定。2012年底，内设机构27个（含机关党委），纪检监察业务部门14个，占比52%。第二次是十八大时期，机关实施“三转”，在不增加内设机构数量的前提下，加强纪检监察业务部门。调整后，纪检监察业务部门19个，占比70%。第三次是2018年国家监委成立并同中央纪委合署办公，原反贪总局工作人员转隶至国家监委（原反贪总局内设四个局）。调整后，内设机构31个（含机关党委），纪检监察业务部门23个，占比74%。[5]

  纪检监察业务人员占机关编制比例方面。十八大时期，机关“直接从事纪检监察业务工作的人员增加了100多名，执纪监督相关部门数量和人员力量进一步加强，分别占到内设机构总数和人员编制总数的近70%。”^[6]由此可见，纪检监察业务人员占机关编制比例与纪检监察业务部门占内设机构比例两项指标的变动趋势具有一致性。

3.组织权威

  中央纪委机关作为纪检监察系统的中枢，其组织权威是能否有效领导纪检监察工作的关键因素。中央纪委恢复重建以来，组织权威呈不断提升的趋势。

  政治定位方面。党章和宪法作为党和国家根本大法，确立了纪检监察机关在我国政治体系中的定位。恢复重建之初，“各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生”，且并未明确中央纪律检查委员会为党的中央组织。[7]1982年9月，十二大党章规定中央纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，并增加“党的纪律检查机关”一章。2017年10月，十九大党章规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。”2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》修正案，规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”由此可见，纪检监察机关是党内监督专责机关、国家监察机关。“中央纪委国家监委合署办公，是党的政治机关”[8]。

  人事权方面。中央纪委在省级纪委及派驻机构等人事权方面呈不断加强趋势。十八大时期，中央纪委制定了《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》等，加强了中央纪委对下级纪委的领导，使强干弱枝的局面得到根本性扭转。

  4.监督机制

  内部监督方面。一是中央纪委机关党委设有机关纪委，加强自身纪律建设。二是2014年新设纪检监察干部监督室，加强对中央纪委干部的监督。三是制定党内法规，以立法加强对纪委的监督。2019年，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，将中央纪委的工作规则上升为党中央制定的党内法规[9]，用制度建设回应“谁来监督纪委”。“十八大以来，中央纪委机关立案查处22人，组织调整24人，谈话函询232人”[10]。中央纪委通过公告和专题纪录片向全党全社会披露有关信息，及时回应党内和人民群众的关切（表5）。这些举措彰显了党中央全面从严治党的坚强决心和战胜腐败的信心，反映了中央纪委打造一支忠诚干净担当的纪检监察队伍的努力，体现了“打铁还需自身硬”的清醒和“刮骨疗毒、壮士断腕”的坚定。

表5 十八大时期部分中央纪委机关干部被查处情况

  外部监督方面。一方面，中央纪委接受中央委员会领导，接受党的全国代表大会监督；国家监委接受全国人民代表大会及其常委会监督。另一方面，1989年监察部创立了特邀监察员制度， 2018年国家监委成立后传承并新建了特约监察员制度，用制度回应“谁来监督监察机关”。2019年1月11日，13位特约监察员列席了十九届中央纪委三次全会，这是特约监察员制度建立以来的首次，也是中央纪委全会历史上的首次。此举向外界清楚展示了纪检监察机关主动接受外部监督的意愿。

  5.绩效表现

  查处省部级官员情况方面。“十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。”[11]这一时期的查处力度之大，数量之多，建国以来前所未有。历年来查处省部级官员情况表明，2013年、2014年的改革明显提升了中央纪委机关的案件查办效率（图5）[12]。

图5查处省部级官员情况

  其他情况方面。十八大时期，中央纪委主导的全球追逃追赃“天网行动”取得明显成效。“2014年以来，共从90多个国家和地区追回外逃人员3453名、追赃95.1亿元。”[13]截至2018年底，“百名红通人员”中已有半数以上落网。巡视工作首次实现了一届任期内巡视全覆盖，“中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织；中央巡视组受理信访159万件，与干部群众谈话5.3万人次；共形成专题报告230份，向党中央和国务院分管领导通报巡视情况59次，向中央改革办报送89份专题报告。”[14]这些成绩清楚的表明，中央纪委机关这一时期的改革显著、全面的提升了工作绩效。

•     三、中央纪委机关改革的影响因素

  （一）机关改革与党风廉政建设和反腐败斗争形势任务相适应

  恢复重建四十年来，在探索具有中国特色反腐败模式的过程中，中央纪委机关改革与时俱进，适应了各个历史时期党风廉政建设和反腐败斗争的形势任务需要。

1.   1.  改革开放初期（1978.12-1989.6）

  党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，做出了改革开放的重大决策。改革开放过程中，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，初步构建了中国特色的反腐倡廉工作框架。1978年12月，中央纪委恢复重建，负责审理“文化大革命”时期遗留的重大历史问题。1984年，《关于纪律检查机关组织建设几个问题的请示》指出：“由于各级政府没有建立监察机构，纪委不仅要负担协助党委整顿党风的任务，还要承担大量的政纪检查工作，特别是打击经济犯罪活动和查处案件，工作面广、量大，要采取有力措施，切实加强纪律检查机关建设，健全纪检机构。”[15]1987年10月，十三大报告要求深化政治体制改革，实行党政分开。[16]中央纪委工作报告要求：“实行党政分开的原则，集中力量搞好党风党纪建设……党的纪律检查工作同政府的监察工作分开”。[17]这一时期，党的纪律检查机关和行政监察机关先后复建成立，纪检工作和监察工作分别在不同的发展路径上向前探索，党风廉政建设和反腐败斗争在党的纪律检查机关、行政监察机关分立合作的体制下开展。

  2.十三届四中全会至十五大时期（1989.6-2002.11）

  党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，坚持以经济建设为中心，始终把党风廉政建设和反腐败斗争放在重要位置，逐步探索出一条适合我国现阶段基本国情的反腐倡廉之路。1993年8月，十四届中央纪委二次全会指出：“反腐败斗争的形势是严峻的。反腐败斗争是长期的、艰巨的，又是紧迫的。”[18] 1996年1月，十四届中央纪委六次全会明确了反腐败工作领导机制：“党委统一领导，党政齐抓共管，主要领导亲自抓，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。”[19]1993年1月，党中央、国务院决定中央纪委与监察部合署办公。纪检监察合署体制的确立具有里程碑式的意义。

  3.十六大至十七大时期（2002.11-2012.11）

  党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体，坚定不移地开展党风廉政建设和反腐败斗争，走出了一条中国特色反腐倡廉道路。2005年1月，中央要求：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”[20]2007年10月，十七大报告指出：“要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。”[21]这一时期，中央纪委机关根据工作需要新设若干内设机构，有力的加强了反腐倡廉建设。

  4.十八大至十九大时期（2012.11至今）

  进入新时期以来，以习近平总书记为核心的党中央，面对依然严峻复杂的反腐败形势，以壮士断腕的勇气，坚决将党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。根据中央有关要求，中央纪委不断加大对打击腐败力度，反腐败斗争取得压倒性胜利，成果不断巩固发展，不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制逐步形成。

  这一时期的机关改革使中央纪委能将有限的资源集中于主业主责，以适应新时期党风廉政建设和反腐败斗争形势任务的发展。一方面，中央纪委对所参与的工作范围进行了收缩。十八大以来，中央纪委进行了大规模的清理议事协调机构工作，取得明显成效。清理前，中央纪委参与的议事协调机构很多，涉足领域很广。清理后，“中央纪委监察部参加议事协调机构由125个减至14个”[22]，改变了纪检监察机关涉足一般行政部门的事务，混同一线业务部门工作的情况。另一方面，中央纪委聚焦主业主责进行定向扩张。一是，“将纪检监察室从8个增加到12个”[23]，增加了直接从事纪检监察业务人员，明确纪检监察室对联系地区和单位全面履行“监督、执纪、问责”职能。二是，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，“共设立47家派驻纪检组，监督139家单位”[24]。三是，着力加强中央巡视，设立10个巡视组，“首次实现一届任期内巡视全覆盖” [25]。四是，中央纪委通过制定提名考察办法，加强对下级纪委的领导。

  （二）机关改革受党和国家机构改革的影响

  中央纪委机关改革受到党和国家机构改革的影响。改革开放以来国务院进行了八次机构改革，其中三次对中央纪委机关的机构设置产生影响（表6）。[26]1993年的国务院机构改革，进一步明确了中央纪委监察部合署办公体制。1998年的国务院机构改革大幅精简了组成部门。因此，中央纪委机关减少1个联系中央国家机关的纪检监察室。2018年党和国家机构同步改革，也是深化国家监察体制改革。国务院不再保留监察部、国家预防腐败局，中央纪委机关相应调整内设机构。

表6 机构改革及相关影响

时间	机构改革	影响
1988	国务院部委由45个调整为41个	监察部为国务院组成部委。
1993	国务院组成部门由42个调整为41个	进一步明确中央纪委监察部合署办公体制。1994年，委部实施机构改革。
1998	国务院组成部门由40个精简为29个	2000年，减少一个联系中央国家机关的纪检监察室。
2018	除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。成立中华人民共和国监察委员会。	不再保留监察部，不再保留国家预防腐败局。确立中央纪委国家监委合署办公体制。

  国务院机构改革的主要目的是优化组织机构，降低行政成本，提高行政效率。一直以来，中央对于由财政负担的行政编制人员、事业编制人员的总体规模控制相当严格。中央纪委机关亦受到相关约束，需经中央编办审批（表7）。十五大时期，中央纪委于1998年提出分设党风廉政室和纠正部门和行业不正之风室，中央编办未予批准，只是增加了2名局级领导职数。十七大时期，中央纪委提出设立中国纪检监察学院、峪口管理中心2个事业单位，中央编办均予批准。十八大时期，中央纪委机关的两次内设机构改革保持了内设机构、行政编制、领导职数“三不增”。

表7 中央纪委机关机构编制主要文件

历史时期	会议时期	发布日期	文件名称	文号
改革开放初期（1978.12-1989.6）	十一大（1977.8-1982.9）	1979年1月26日	中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定	1979年1月4日至22日中央纪委第一次全会通过，文号不详
	十二大（1982.9-1987.10）	1984年	中央办公厅转发<中央纪律检查委员会关于纪律检查机关组织建设几个问题的请示>的通知	中办发[1984]33号
	十三大（1987.10-1992.10）	1988年11月29日	关于印发<监察部“三定”方案>的通知	监发[1988]62号
十三届四中全会至十五大时期（1989.6-2002.11）		1989年1月	关于印发<中央纪委机关“三定”方案>的通知	中共中央直属机关编制委员会印发，文号不详
	十四大（1992.10-1997.9）	1993年2月22日	中共中央、国务院批转中央纪委、监察部<关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示>的通知	中发[1993]4号
		1994年2月2日	中共中央纪律检查委员会机关、监察部职能配置、内设机构和人员编制方案	中办厅字[1994]4号
	十五大（1997.9-2002.11）	2000年4月4日	中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<中央纪律检查委员会机关、监察部机构改革方案>的通知	厅字[2000]12号
十六大至十七大时期（2002.11-2012.11）	十六大（2002.11-2007.10）
	十七大（2007.10-2012.11）
十八大至十九大时期（2012.11至今）	十八大（2012.11-2017.10）	2014年3月3日	中央编办关于调整中央纪委机关、监察部有关内设机构设置的批复	中央编办复字[2014]14号
	十九大（2017.10-）	2018年5月26日	中共中央办公厅关于印发<中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会机关职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知	厅字[2018]25号
		2018年8月22日	中央编办关于中央纪委国家监委机关所属事业单位机构编制的批复	中央编办复字[2018]76号

（三）机关改革受法律法规立改废释的影响

  纪检监察体制是“党国二元一体”的复合体制。因此，中央纪委机关改革受到党内法规和国家法律两大制度体系的约束，内设机构设置要于法有据。

  《中国共产党章程》中“党的纪律”和“党的纪律检查机关”的规定是中央纪委确定任务职责、设立内设机构的根本依据。1977年8月，十一大党章规定了各级党组织都要设立纪律委员会，以及产生方式和工作职责。[27]根据党章的规定，1978年12月，党的十一届三中全会全会选举产生了中央纪律检查委员会，党的纪检工作在中断多年之后得以恢复。1979年，中央制定《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，对中央纪委机关相关工作出细化安排。2003年，中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，对开展巡视监督做出了明确规定。[28]同时，中央批准设立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的日常办事机构。2009年7月，中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，决定成立中央巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组。[29]

  2005年，我国加入《联合国反腐败公约》后，根据公约第六条规定，缔约国应确保建立预防性反腐败机构。[30]为此，中央纪委监察部会同十五个有关部门，研提了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见》，其中建议之一是“设立国家预防腐败局”。2007年9月，国家预防腐败局挂牌成立。[31]

  2018年3月5日，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》。《监察法》第十一条规定了监委依法履行监督、调查、处置职责。根据《监察法》的职责规定和《党章》有关规定，中央纪委国家监委机关设立第一至第十一监督检查室、第十二至第十六审查调查室。

  四、总结与思考

  中央纪委机关是纪检监察系统的中枢，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥关键作用。历次改革不断加强党对反腐败工作的集中统一领导，将反腐败领导权牢牢抓在党中央的手中，这是贯穿历次改革的逻辑。四十年的中央纪委机关改革历程，也是建构具有中国特色反腐败体制的重要探索。然而改革正未有穷期，工作还有不断发展完善的空间。

  首先，纪检监察机关需要受到有效监督。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”反腐败工作领导机构。[32]历次改革明显呈现出权力逐渐集中的趋势。一方面，集权加强了党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关的权威，提升了运作效率。另一方面，权力过分集中易于导致权力的滥用。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”[33]为此，党和国家已经建立起一些监督机制，如中央制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，全国人大常委会设立监察和司法委员会[34]等。纪检监察机关在加强自身监督方面也做出很多努力，如新建纪检监察干部监督室，创立特约监察员制度等。我们期待这些新制度能够有效发挥监督作用，纪检监察机关能够更加主动地接受监督，确保监督执纪权力始终在制度的笼子里规范有序运行。

  其次，纪检监察机关的专业化水平需要进一步提升。尽管历次改革提升了纪检监察机关的专业化水平，但仍有很大提升空间。国内外卓越反腐败机构的成功经验表明，专业化是有效履职尽责的必须条件，是反腐败机构发展的必由之路。纪检监察机关的专业化一方面体现在业务部门与人员占比上。当前，中央纪委机关纪检监察业务部门占内设机构比例、纪检监察业务人员占机关编制比例约为74%。这一比例相较之前确有提高，但仍有较大改善空间[35]。另一方面体现在人事管理制度上。当前纪检监察官员的职级体系还是传统的“官本位”制，要提升专业化水平，就必须向“专业本位”的监察官职级体系转变。我们期待正在制定的《中华人民共和国监察官法》能够突破窠臼，建立监察官专业技术序列，推进专业化的监察官职级体系建设，为实现纪检监察机关专业化发展建立新的、科学的指引与遵循。

  第三，纪检监察机关的预防腐败职能需要得到明确。十八大时期，中央要求加大打击腐败力度，减少存量腐败，因而中央纪委机关改革对内设机构和人员的配置方式明显倾向于提高查处案件的质量和效率，但对于预防腐败工作的重视程度不足。2014年的机关改革撤销外事局、预防腐败室（国家预防腐败局办公室），设立国际合作局（国家预防腐败局办公室）。2017年的深化国家监察体制改革，不再保留国家预防腐败局。国际合作局对国际反腐败交流与合作部分的相关职能进行了整合，并非概括继承原预防腐败室的全部职能。有关编制规定中亦未对预防腐败职能及工作做出明确规定。预防腐败工作是构建和完善不敢腐、不能腐、不想腐长效机制中不可或缺的重要组成部分。因此，有必要在深化改革中对预防腐败职能及相关工作进一步明确和加强。

来源：《河南社会科学》2019年第4期