王占阳：邓小平与村民自治的宪法精神

为便于读者阅读理解，借本文在网络发表的机会，兹将邓小平村民民主自治思想的五个要点概括如下：

一是实行政社分开，村委会是村民自治机构，不是一级政府，不再承担政府职能。村委会不是一级政府，才能有村民自治。

二是实行村民民主自治，反对少数村霸操纵农村事务。即实行村民自由竞选的真民主，反对搞少数人操纵的假选举，在真正的民主选举的基础上建立村民民主自治。

三是正确处理党的领导与村民自治的关系。村内实行党社分开，切实实行村民自治，而不是实行村党员自治。即村委会是乡村的民权中心，而不是村支部是乡村的权力中心；全体村民平等地享有选举权和被选举权，村委会成员不必是党员，村委会主任也不必是党员；不实行“村支部领导下的村委会、村长负责制”。党对农村的领导主要是宏观的。村支部和村党员主要是起先锋模范带头作用。

四是正确处理乡镇政府与村民自治的关系，即这种关系不能是“领导与被领导”的关系，而是“指导、支持和帮助”的关系，这才能把权力真正下放给农民，切实实行村民自治。

五是以依宪、依法实行村民民主自治为主要起点，自下而上地逐步推进中国的民主化。

这就是邓小平领导制定的八二宪法村民自治条款的宪法精神。彭真也阐述和发挥了与之相同的村民自治的宪法精神，做出了重要贡献。

在邓小平主政时期，他在民主化方面的最大成就，就是开始大规模地实行了村民民主自治。但他逝世后，村民自治出现了严重偏离八二宪法精神的大问题，原已下放给农民的权力又被逐步上收，村民越来越难以实现真正的自治，这才导致了农村大量严重问题的出现，同时也使许多人误以为“中国不适合搞民主”，特别是误以为“中国不适合搞基层民主”。

显然，在这种情况下，推进当前迫切需要的村民自治改革，首先就要重温和回归村民自治的宪法精神。虽然在今天的复杂形势下，这还不足以解决全部主要问题，还需有包括农村分权制衡、县乡村三级综合配套改革等等在内的一系列的重要的制度创新才能理顺关系、安定大局，但重温村民自治的宪法精神，重新解放思想，重新理清思路，重建村民民主自治，无疑是其中最重要的基础性工作。

本文同时揭示和恢复了邓小平关于政治体制改革的一些更具普遍意义的重要思想和重要主张的历史原貌，这些也都具有重要的现实意义。

本文在《人民论坛》发表时曾因版面限制有所删节。以下就是未经删节的全文。

——作者，2014-3-24

摘要：未来的村民自治改革首先应当回归村民自治的宪法精神。鲜为人知的是，作为起草八二宪法的最高领导人，邓小平实际是村民民主自治入宪的首要推动者，他更从政社分开、党社分开、权力下放、发展基层民主等角度提供了村民民主自治的最重要的思想基础，他的有关论述也是对于村民民主自治的宪法精神的最重要、最深刻、最权威的阐释。邓小平主政时期的最重要的民主化成就也正是大规模地发展起来了农村民主选举和村民自治。本文以史料为基础，着重恢复和阐述了邓小平的这些重要实践和重要思想的历史原貌。

关键词：邓小平 政社分开 党社分开 权力下放 基层民主 村民自治

实行村民自治是我国政治体制改革的重要组成部分。自八二宪法第111条规定我国实行村民民主自治制度以来，在艰难曲折的道路上，这种最重要的基层民主既获得了长足发展，又已遇到了许多新情况、新挑战、新困境、新难题，亟需研究、展开新的重大改革。

新的村民自治改革不仅需要向前看，而且需要向后看；不仅需要与时俱进，而且首先需要重温和回归村民自治的宪法精神。认真研究、准确理解村民自治的宪法精神，依宪校正村民自治的改革发展方向，依宪纠正村民自治领域的严重偏差，依宪推进新的村民自治改革，这就是新一轮村民自治改革的首要基础工程，也是决定整个村民自治兴衰成败的最重要的基础工程，尽管这还远不等于解决了村民自治中的全部重要问题。

邓小平是起草八二宪法的最高领导人，他提出了一系列关键性的指导思想，做出了一系列重要工作部署，所以八二宪法又被称为“邓小平宪法”。1981 年7 月，邓小平亲自提议由彭真直接抓修宪工作，这是他的一项最重要的工作部署。这既反映了他对彭真的高度信任，又反映了他们两位的民主法治思想的高度一致，也是最终导致村民自治入宪的一个关键环节。

众所周知，彭真在推动村民自治入宪和村民自治事业发展的过程中发挥了关键性的作用。但鲜为人知的是，邓小平才是村民自治入宪的首要推动者，邓小平提供了村民自治的最重的思想基础，他的有关论述也是对于村民自治的宪法精神的最重要、最深刻、最权威的阐释。从总体上看，邓小平和彭真是村民自治的两大奠基人，邓小平是幕后总指挥，彭真是前方总指挥，他们共同阐述了村民自治的宪法精神。

邓小平在村民自治方面的鲜为人知的重要贡献和重要思想，对于我们完整、准确、深刻地理解村民民主自治的宪法精神至关重要。本文拟以史料为基础，着重恢复和阐述邓小平的这些重要实践和重要思想的历史原貌。

一、政社分开、村级去政府化与村民民主自治

村民自治入宪是从邓小平着力推动政社分开和基层民主开始的。这种最终导致村民自治入宪的过程和其中的言论深切地展现了村民自治的宪法精神。

中国古代是“皇权不下县”。民国时期政府开始下延到乡。1958年后，我国农村采取“政社合一”体制，公社、大队、小队既是三级经济组织，又是三级基层政府组织。村级组织（大队、小队）从此成为了一级政府，我国的政府组织也就一直下延到了村。

在这种全能政体之下，根本就不可能有村民自治。因为在村级组织兼负政府职能的情况下，村民只能按照政府行为原则，下级服从上级，根本就不可能独立自主地决定自己的事务。

反之，如果终结“政社合一”，实行政社分开，即把政府组织与经济组织剥离开，回到人民公社以前的乡政府是政府组织、不是经济组织，合作社是经济组织、不是一级政府组织的状态，那就是在农民个人与国家之间留出了一个社会自治的空间，这才有可能实行乡村民主自治。

毋庸置疑，对于邓小平来说，这种乡村自治既不应是旧时代的“乡绅自治”，也不应是他所厌恶的村干部当家作主，而只应是农民自己当家作主。所以，虽然他不是“村委会”、“村民自治”这些具体的民主形式和名词的提出者，但他仍欣然接受了它们，因为这正是他的意向之所在。

换言之，邓小平主张政社分开的初衷，本来就是要走向村民的民主自治，只是起初他还不知道这种基层民主的形式是什么。

以村委会为主要形式的村民自治，是在起草八二宪法的过程中，在邓小平、彭真的共同推动下提出来的。

1980年8月18日，邓小平提出了全面修宪的建议。他当时就强调：“要使我们的宪法……能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利”。1981年6月通过的若干历史问题决议又进一步提出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。

着重发展基层直接民主，这是当时修宪的一个基本精神。这方面的最大突破就是确立了农村民主自治的宪法制度。这一突破是从邓小平否定政社合一、主张政社分开开始的。

1981年9月2日，邓小平在政治局会议上首次提出：“农村还有一件事，就是政社分开，这件事情要做，不能太迟。” 这就是走向村民自治决策的历史起点。

10月3日，彭真在阐述修宪问题时也说：“基层政权怎么搞？包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织，用经济办法管理；一个是政权，用行政的办法，行政命令是要执行的。这两者根本不一样。”  显然，这是在贯彻邓小平讲话精神，但还未提出村民民主自治，也未提出搞村委会。

1982年1月11日，邓小平阅胡乔木关于恢复乡政府和村长问题来信。信中建议：“在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村普遍恢复乡政府、恢复村长（人民公社、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变），并普遍在乡级设立派出所。”并指出：“在农业生产责任制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的，至少是很困难的，势必造成许多地区的权力真空，使这些地区程度不同地成为这样那样坏人坏事的乐园。” 胡乔木建议中央就此做出决定并发给全党。 对此，邓小平批示：“我赞成乔木同志意见，如何实行，请书记处、国务院拟定。”

胡乔木提出恢复乡政府和村长，大队和小队不再兼负政权职能，很符合邓小平政社分开主张的本意，也是他的一项贡献。大队和小队不兼政权职能，这是村民自治的前提，尽管这还不等于已经提出了村民自治，这才又有了后话。

1982年2月，彭真领导的修宪工作团队提出了宪法修改草案讨论稿。虽然笔者没有看到这份内部讨论稿，但已知道，在此之前，彭真在给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》（1981年12月19日）中，曾对修改草案初稿中的主要问题作了说明，其中已经有了“肯定了政社分开的原则。政社分开以后，农村拟以现有的大队为单位建乡”这项内容。  但在这里仍然未讲到农村基层民主，而这正是邓小平所要的政社分开的核心内容。

于是，我们看到，1982年2月17日，邓小平在同彭真、胡乔木、邓力群谈对《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》的意见时，严肃地提出：

“政社分开问题要说，现在的宪法草案没说，只说人民公社是经济组织，要说清楚。”

显然，如果从字面上看，“只说人民公社是经济组织”，这就是已经排除了“人民公社是政治组织”，因而也就已经是“政社分开”了。但从邓小平一贯主张农村民主选举（见下节）的思路看，只到这一步还不能算是“政社分开”，还要讲到农民通过一定的民主形式当家作主，那才是使农村基层组织真正摆脱了“下级服从上级”的政府组织原则和“政社合一”体制，也才是真正实现了“政社分开”。

换言之，邓小平的“政社分开”是包括农民当家作主这个核心内容的。邓小平要求讲清农村民主制度，否则就是仍未在实质上讲到政社分开问题。邓小平在这次谈话中总共讲了七点修宪意见，其中第三点就是这一条，可见它的份量之重。

这次谈话后不久，在彭真的直接领导下，以宪法修改草案(讨论稿)为基础，宪法修改委员会分和各有关方面展开了密集的讨论。

4月5日，邓小平又在住地同彭真、胡乔木谈宪法修改草案（修改稿）。 虽然这次谈话的记录尚未公布，但我们仍然可以合理地推断他们当时讨论到了政社分开、村民自治问题，并作出了相应的决策。因为，第一，这是邓小平关注的七个修宪问题之一，是一定要谈的。第二，彭真随后就在人大常委会上首次提出：“村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案，规定它是群众自治性组织。” 这显然就是这次谈话的一项主要成果。第三，同月26日公布的《中华人民共和国宪法修改草案》中关于村民自治的条款更已与后来的宪法文本几乎完全相同。第四，这次谈话后邓小平再也未就政社分开问题发表意见，这也表明他对这次谈话的结果是满意的，并表明农村基层民主确实是其主张的政社分开的核心内容。所以说，这次谈话就是中央决定政社分开、村民自治的转折点。

2、不搞“村支部领导下的村委会负责制”，真正实行村民自治。

在农村通过“党社分开”实现村民自治，其中的一个关键环节就是改革党与农村社会组织的关系。在这方面，邓小平的大思路是：在党与各种社会组织之间划分职权范围后，党的基层组织不再对各种社会组织拥有组织领导权。这种思路具体到农村，就是村支部对于村委会、村民大会没有组织上的领导权。

在这方面，早在1980年，邓小平就已提出：“要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位”。 这其中当然也包括了认真考虑党在农村的地位。通过这种认真思考，邓小平形成了以下三点认识。

一是对于党权给予一般性的重新定位，即“不是党权高于一切”。

邓小平指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是……党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。” “党的组织不是政府，不是国家的权力机关”。 后来十二大报告也指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”

这种对于党权的一般定位当然也适用于农村。它意味着，村支部不是一级国家权力机关、不是一级政府组织、不是农村中的生产组织、不是农村中向群众发号施令的权力组织、不是农村中高于一切的权力、不是农村中高于村民大会和村委会的权力。所以，后来的《村民委员会组织法（试行）》未规定村支部的地位，这绝不是偶然的疏漏，而是认真贯彻和深切体现了邓小平理论和八二宪法的基本精神的。

二是一般不搞“党组织领导下的负责制”。

早在1980年1月，邓小平就根据上述关于党组织和党权的一般性定位，对于“党组织领导下的负责制”这种传统的党的领导方式提出了质疑。他说：

“关于改善党的领导，现在需要解决的问题很多。比如，我们历来说，工厂要实行党委领导下的厂长负责制；军队是党委领导下的首长分工负责制；学校是党委领导下的校长负责制。如果今后继续实行这个制度，那末，工厂的车间是否也要由党总支领导？班组里边是否也要由党支部或者党小组领导？同样，大学的系是否也要由党总支领导？这样是不是有利于工厂和大学的工作？能不能体现党的领导作用？如果这个问题解决得不好，可能损害党的领导，削弱党的领导，而不是加强党的领导。共产党实现领导应该通过什么手段？是用这种组织形式，还是用别的办法……”

在此之后，除军队情况特殊外，上述各领域的“党组织领导下的负责制”的领导方式均被邓小平和中共中央所否定：

1980年8月，邓小平提出：“党委领导下的厂长负责制必须取消。” 1986年9月颁布的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，就已将企业党委定位于“积极支持厂长”、“保证厂长负责制的实施”上了。

1987年10月，十三大报告进一步提出：“事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。”

不仅如此，在十三大党章关于党的基层组织的基本任务的规定中，也完全没有党的基层组织“领导本单位工作”的规定。在其关于企事业单位基层党组织的任务的规定中，也是规定了它们一般只起“保证监督作用”，只有“尚未实行行政首长负责制的事业单位”的基层党组织才能“领导本单位的工作”，而这又与农村基层党组织毫不相干。

由此可见，在邓小平理论及其导致的富有改革精神的党章规定中，已经排除了“村支部领导下的村委会负责制”这种制度设计和制度安排的任何可能性。

在这种背景下，十三大闭幕后不到一个月通过的《村民委员会组织法（试行）》，完全没有提到村支部的地位和作用，更未规定它居于领导地位，实际正是邓小平理论和中央精神所使然，也是贯彻落实八二宪法第111条的自然结果。

三是改善和加强党对农村的领导。

邓小平早在1980年就已提出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。” 但这里的“领导人民当家作主”并不意味着农村基层党组织应当拥有在组织上领导村委会这种农村自治组织的权力。这是因为，邓小平同时又提出：“只有改善党的领导，才能坚持党的领导，加强党的领导。党的各级组织的权力、任务、工作方式都要改善。” 而改善党的领导的一个要义又正是农村基层党组织不再在村里拥有从组织上领导全村的领导权。

但这并不是放弃党对农村的领导，而是重新认识和和改善党的领导。在这方面，邓小平有以下三点认识和主张：

首先，“党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。” 党对农村的这种政治领导的典型事例，就是从邓小平时代起，中央每年的1号文件都是关于农村问题的。农村党支部当然没有制定党在农村的路线、方针、政策的权限，也没有以组织手段使之获得实现的权限，但只要中央和省实现了这种领导，那就是实现了党对农村的领导。

其次，党的领导要体现在党员的先锋模范作用上。这是在战争年代就已确定的，也是基层党组织及其成员能够做到的。所以，邓小平在否定“党组织领导下的负责制”模式后，随即提出：“共产党实现领导应该通过什么手段？是用这种组织形式，还是用别的办法，比如共产党员的模范作用，……。如果能够保证这些，就是党的领导有效，党的领导得力。这比东一件事情、西一件事情到处干预好得多，党的威信自然就会提高。” 这当然也完全适用于农村。

最后，党要管党，这才能保障党员发挥先锋模范作用。这不是削弱党的领导，而是加强党的领导。

3、农村党员和农民群众的被选举权一律平等。

村委会成员是否必须是中共党员？这在制定八二宪法时就有争论。当时彭真已把广西经验作为起草宪法第111条的重要参考资料。调查显示，广西这两个县的村委会，原来的村支书、村支委并没有都当选。有的支书当选了，委员落选了；有的委员当选了，支书落选了。有的村委会由德高望重的人主持，有的由党组织主持。有人对此很疑虑，担心这样会不会在农村丧失党的领导？彭真则反问：谁告诉你的，党员一定要选进村委会？党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选吗？不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。

彭真的这一权威回答清楚地表明了，宪法第111条的精神就是农民都有选举权和被选举权，而不是只有农村党员有被选举权。党的领导体现在村干部执行党的政策，执行法律，而不是体现在村干部必须是党员。

领导起草八二宪法的邓小平也是这种观点。早在1941年他就在批判“以党治国”时说过：

“这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。……过去我们有些高唱优势的同志，认为共产党员占多数了，天下是我们的了，因而可以为所欲为了，于是许多过左的错误由之而生”。

1980年开始全面修宪后，他又提出：

“从基层来说，要下决心改变党员高于一切群众、支部书记高于一切党员的状况。党委不能再包揽、干预一切。……我们不能实行以党治国的办法。……总之，现在愈来愈看得清楚，我们过去的那一套不适应今天和以后的任务，非改不行。”

“不能实行以党治国”，“下决心改变党员高于一切群众” 的状况，这其中就包括了农村党员不能拥有在农村选举中独享被选举权的政治特权，也就是，在被选举权方面也必须是农村党员和农民群众一律平等。所以，邓小平支持彭真是有其深刻思想基础的。他们共同地确定和表达了宪法第111条的这一宪法精神。

4、把权力下放给农民，乡镇指导而非领导村委会。

相对于各级党政领导机关来说，党与社会之间分权又表现为权力下放，实行基层民主自治。从这个视角看，实现村民自治，还有一个关键环节，这就是以权力下放为原则，正确规范乡镇与村委会的关系。

在这方面，如果规定乡镇党和政府领导村委会，那就等于取消了村民自治，村委会也就重新成为一级政府了，政社分开也就重新成为政社合一了。反之，如果规定乡镇党和政府指导村委会，而不是对村委会的选举和决策有决定权，那才能真正实现村民自治。

对此，八二宪法规定：“村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”但这并不意味着这种关系可以任意规定。它必须以宪法已经规定了村民自治为前提，否则就是违宪。

实际上，就在邓小平提出全面修宪的同时，他就已经阐述了权力下放、基层民主自治的原则。他说：

“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”

这里所说的“社会单位”，就包括了当时生产队，也就是后来的村。

对于“民主集中制”，他在此前也刚有解释：“民主集中制的中心是民主”。

这就表明，还在提出全面修宪之初，邓小平就已提出了党政领导机关对农村放权、让农民民主自治的原则。如前所述，他所说的“政社分开”，就包括了这种内容。所以，这也是宪法第111条的立法精神。

但到1987年1月提请审议《村民委员会组织法(草案)》时，却出乎意料地在全国人大和社会上引起了很大争议，焦点就是乡镇政府与村民自治组织到底是什么关系？草案上写的是“指导、支持和帮助”的关系，但多数人反对，主张仍为“领导”关系。他们说：给村民自治岂不是要放弃党和政府对农村的领导权了吗？农民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实呢？这种观点实际就是反对给农民民主权利，反对让农民民主自治，仍想居高临下地向农民发号施令。

针对这种情况，彭真委员长做了大量耐心细致的思想工作，反复强调：“能不能把村民委员会搞成一级政府？不好。”“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。” “村委会的性质不能变，这是宪法规定的。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手。” “我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。”

在这种背景下，1987年8月，邓小平再次重申和阐述了把权力下放给农民的原则：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。” 10月，十三大报告也指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”11月，体现了这一原则的《村民委员会组织法(试行)》终于通过了。

两年后，又出现了一种舆论认为搞村民自治就是搞资产阶级自由化。对此，彭真明确指出：这个村民委员会选举可不是资产阶级自由化，这是我们共产党的群众路线。不仅没有问题，还要大发展。

5、中国民主化进程的主要起点。

邓小平关于中国民主化道路的一个基本设想，就是先推进和实现基层民主化，然后再逐步实现国家民主化。

在这方面，早在1980年，他就已经提出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”。

当时他还讲到：“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。这样的事实，难道还不能使我们猛省吗？”

他并设想：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。……（它们）有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”

1986年，他又提出：当前政治体制改革的三个目标之一，就是“调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。……农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。”

1981年，邓小平在会见美国总统卡特时曾经表示：我们将在时机成熟的时候让人民直接选举自己的领导人，这要有一个过程，可能要自下而上一步一步慢慢地来。中国将在下个世纪，经过半个世纪的努力，最终实行普选。

在这个问题上，彭真也曾说过：“他们把一个村的事情管好了， 逐渐就会管好一个乡的事情； 把一个乡的事情管好了， 逐渐就会管一个县的事情， 逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行民主自治， 自我管理， 自我教育， 自我服务， 真正当家作主， 是一件了不起的事情，……是国家政治体制的一项重大改革， 对于扫除封建残余的影响， 改变旧的传统习惯， 实现人民当家作主， 具有重大的、深远的意义。”

由此可见，邓小平、彭真是把发展基层民主作为中国民主化进程的主要起点的，而在基层民主中八亿农民的民主自治又是重中之重。这就是他们在拟定宪法第 111条时认真、执着态度之来源。邓小平主政时期和彭真任委员长时期最重要的民主化成就也正是大规模地发展起来了农村民主选举和村民自治。这就充分地证明和体现了他们力求使宪法第111条成为民主现实的宪政精神，这也是中国走向宪政民主的一个历史起点。