熊晨曦：建交初期中美政府间科技合作的制度化进程研究

1972年中美关系缓和后，两国恢复了民间科技交流，为科技领域的合作奠定了基础。至1977年美国卡特政府时期，在中美建交谈判的背景下，双方完成了政府间科技合作协定的谈判。1979年1月31日，《中美科技合作协定》正式签署，标志着两国科技关系进入新阶段：从自发、零散的民间交流走向了大规模、成系统的科技合作。在该协定框架下，中美两国自1979年起在多个领域探索并建立具体的合作项目。

20世纪70年代以来中美科技关系的恢复与发展，已成为学术界近年来的研究热点。作为中美关系的重要组成部分，科技交流与合作在一定程度上推进了中美关系正常化的进程。因此，许多学者以科技关系为切入点来分析中美关系的整体发展。就20世纪70年代的中美科技关系而言，民间交流占据主导地位，甚至在一定程度上促进了两国外交关系的建立。现有研究多聚焦于这一时期中美科技关系的“民间”性质，探讨中美在科技领域的民间交流与政治互动，以及科学家群体在双边关系中的角色和作用。

由于跨国科技交流本身与两国的外交关系息息相关，许多研究也着重以外交视角来探讨中美科技关系。一些学者以“人民外交”或民间外交的视角分析了科学家群体在1970年代中美科技交流中的作用。另一些研究则引入“科技外交”概念，考察两国政府高层、外交机构及科技部门之间的双边合作。既有研究虽丰富了我们对“民间”科技交流的理解，但一定程度上忽略了政府的主导作用；而对“科技外交”的讨论则偏重理论构建，缺乏对历史细节的深入刻画。

因此，在探讨科技关系的“民间”性质时，不应忽视两国政府所发挥的关键作用。尤其是1979年《中美科技合作协定》签署后，双方在科技领域的交往不再局限于民间层面。能源、空间技术等需政府部门深度参与的合作项目迅速发展。两国政府积极推动科技交流与合作，表明在科技关系这一中美关系的重要组成部分中，官方层面的制度设计与外交推动同样不容忽视。因此，研究建交初期的中美科技关系，也需深入分析两国政府在其中所扮演的角色。

本文基于中美两国档案文献，系统梳理了双方政府落实《中美科技合作协定》的具体过程，并着重分析气象、水电等领域具体合作项目的形成与执行机制。通过上述考察，本文旨在总结建交初期两国政府在协定签署后为推动政府间科技合作所探索出的新路径，从而从制度构建与外交实践互动的角度，揭示国家间科技关系建立的复杂历程。

一、科技合作协定的签署与联合委员会制度的构建

1978年12月，中美建交谈判的成功显著推动了两国科技关系的发展。双方迅速就《中美科技合作协定》的文本达成一致，并决定在1979年1月邓小平访美期间正式签署协定。1979年1月31日，邓小平与美国总统卡特在华盛顿签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府科学技术合作协定》（以下简称《中美科技合作协定》）。同日，中国副总理兼国家科学技术委员会主任方毅与美国白宫科技政策办公室主任兼卡特总统科技顾问弗兰克·普雷斯（Frank Press）通过换文形式，确认了两国政府在教育、农业和空间技术合作达成三项谅解协议。这些文件共同构成了中美政府间科技合作的协定体系，标志着双方将为在农业、能源、空间、卫生、环境、地学、工程、科学管理以及教育和学术等科技领域的合作建立制度性框架。

《中美科技合作协定》共十一条，明确规定了两国政府开展科技合作的原则、领域、经费安排与实施途径，为后续合作奠定了基础，并建立了基本框架。该协定的签署标志着中美科技关系在合作层级与制度化方面实现了重要扩展与突破。

与尼克松—福特政府时期相比，《中美科技合作协定》的签署表明中美科技交流不再局限于民间层面，官方机构间合作以及政府间合作项目开始成为重要组成部分。1972年尼克松总统访华期间，双方签署的《上海公报》不仅标志着中美关系缓和，还重启了科技、教育等领域的双边交流。根据《上海公报》，两国都承诺为科学、技术、文化、体育和新闻等领域的“人民之间的联系和交流”提供便利。由此可见，当时的科技关系被定位于中美双边关系与民间交流的框架内。依据基辛格致尼克松的备忘录，科技、文化领域的民间交流属于高层会谈中虽属次要但不可或缺的议题。这表明尼克松政府虽重视科技交流，但未赋予其独立地位和特殊关注，而是将其与文化、体育等领域并列，视作推动中美关系向前发展的影响因素之一。

因此，建交前双方均将中美科技关系视为非政府的民间交流。这一方面受基辛格的影响，另一方面也因为两国尚未建立外交关系。1978年11月，美国农业部部长伯格兰访华时与中国副总理李先念商谈中美农业合作。当时，中方明确表示不愿在无正式外交关系的背景下与美国官方机构开展正式合作。1978年12月16日，中美建交公报宣布两国将于1979年1月1日建交。外交关系的建立清除了官方合作的障碍。《中美科技合作协定》的签署由此成为了两国政府间合作的基石。

根据协定第二条，中美双方将在能源、空间技术等敏感领域开展科技合作。同时，方毅与弗兰克·普雷斯通过换文确认了教育、农业和空间技术三项谅解协议，作为协定的附加文件。而这些领域的合作项目的开展均需要政府部门和官方组织的参与。因此，中美科技关系已不再是纯粹的民间交往，而转变为由政府统筹管理的双边关系。

《中美科技合作协定》在制度层面规定了政府参与两国科技合作的方式，即通过成立联合委员会来协调和管理两国的科技合作项目。根据该协定，两国建立了中美科技合作联合委员会，来确保科技关系能够更有效地接受政府的管理。值得注意的是，政府尝试介入中美科技事务的做法并非自建交后才开始。

尼克松政府就已尝试从政策层面推进中美科技关系。1972年3月9日，国家安全研究备忘录第148号文件（NSSM-148）指示国务院、国防部、卫生教育和福利部、总统科学顾问等部门在国务卿的领导下组成联合小组，研究如何促进美中在科学、技术、文化、体育和新闻等领域的交流并提交研究报告。

该联合小组随后向基辛格提交了关于管理中美民间科技交流的报告，建议美国政府指定若干“伞式组织”（umbrella organization)，例如美中关系全国委员会，负责协调民间交流并为个人和民间团体提供指导、援助和资金。这样，中美双边交流可形成三种模式：政府通过外交渠道直接确定的交流项目；经政府批准但不经“伞式组织”协调的项目；通过“伞式组织”等非政府机构协调的自由交流项目。这表明，美国政府当时是试图通过受信任且受约束的民间机构来处理中美科技交流事务。

显然，建交前中美两国间的任何民间交往和交流都具有政治性。这个时期，中美民间交流的特点也是官方背景与民间形式结合、渠道单一，且多以个人往来为主要形式。

尼克松政府随后就通过外交渠道与中方协商推动“伞式组织”方案。但该方案面临的首要问题是双方对于可信任组织的认定存在分歧：中方提议由美国科学家联合会（Federation of American Scientists）和美中关系协会（American-China Relations Society）来协调两国科技关系，但这两个组织并未得到美国政府的信任。此后，由于中美关系进展停滞，“伞式组织”方案未能继续推进。

但这并不意味着两国政府完全放弃了通过中间机构协调和管理科技交流的设想。对中国而言，政府间科技合作开始于1952年中国与捷克斯洛伐克的合作，其中涉及能源、化工等需要政府部门参与的项目。中捷双方签署了科技合作协定，并建立科学技术联合委员会，约定每年轮流在两国首都召开科技合作委员会会议，商定签署合作项目议定书。中捷科技合作协定开创了中国对外科技合作的模式，通过建立科技合作联合委员会形成了有效的项目管理机制。此后中国与东欧社会主义国家的科技合作多遵循中捷科技合作的模式。

中美政府间科技合作也借鉴了该模式，即通过科技合作联合委员会管理合作项目。这种安排具有双重优势。首先，由政府共同组建的联合委员会解决了对民间“伞式组织”的不信任问题；其次，联合委员会机制也能避免政府直接干预合作项目，为科学家、院校和民间机构保留了更大的自主空间。

建立中美科技合作联合委员会是协定的关键内容，这构成了两国政府间科技合作的制度基础。协定第十条规定了联合委员会的组织和工作原则：双方政府需任命各自的主席和委员会成员，并可设立相应的临时或常设的小组委员会或工作小组。与1952年建立的中捷科技合作委员会类似，中美科技合作联合委员会每年也在中美两国轮流召开一次年会。联合委员会由中方和美方两个分委员会组成，双方地位绝对平等，并在工作上相互合作。协定指定中国国家科委和美国科技政策办公室作为执行机构，共同负责协调工作。同时，在协定签署前的谈判中，双方已确定由方毅和普雷斯担任联合主席。美方委员会成员来自政府和民间组织，行政官员则由科技政策办公室人员担任。

根据协定文本，两国政府都认识到科技关系的重要性及其深度参与其中的必要性。然而，科技领域的双边或多边合作涉及面广且复杂，涵盖多个领域、组织机构和大量人员，两国外交部门难以完全承担所有协调工作。因此，建立一个由两国政府主导的协调机构成为了最佳选择，这也是为何设立中美科技合作联合委员会成为协定关键条款的原因。

中美科技合作联合委员会的具体事务，包括成员安排、组织结构与运作机制等，均通过外交渠道由双方代表协商确定。从1979年2月起，卡特政府开始研究如何选择联合委员会成员，以及委员会的运作问题。4月起，方毅和普雷斯通过外交渠道就科技合作联合委员会的组织与工作安排进行磋商。8月至10月期间，双方进一步讨论了委员会的成员构成、组织结构及具体运作机制等事宜。

根据方毅与普雷斯往来电函，中美科技合作联合委员会首届委员名单如下：

总的来说，中美科技合作联合委员会由中国和美国两个分委会组成，双方人数对等，地位平等。分委会主席同时担任联合委员会的联合主席。在实际运作中，各分委会任命执行秘书，负责起草编制联合委员会的年度报告和处理日常事务。各分委会成员来自各自的外交机构、政府部门、科研院所以及重要民间组织，体现了跨部门及官方与民间结合的协调特点。

联合委员会的主要工作包括：撰写两国科技合作项目的进展报告、审查和规划年度报告，以及组织年度会议。在联合委员会下，还设立了小组委员会或工作小组负责审查具体合作项目和提供支持。此外，联合委员会并未建立独立的联络渠道，主要通过大使馆等外交渠道进行沟通。联合委员会年会每年在两国轮流举办，日常事务则由双方执行秘书通过定期召开工作会议处理。执行秘书还承担内外联络协调、代表团接待和协议文件准备等职责。因此，中美科技合作联合委员会模式最基本的特点是政府参与监管但不直接干预项目的具体实施。

1980年1月22日至24日，中美科技合作联合委员会在北京召开了第一次年度会议。22日至23日，联合委员会按议程对协定的执行情况、上年度的合作项目以及当年计划进行回顾与讨论。24日上午，方毅和普雷斯作为联合主席签署了《中美科学技术合作联合委员会第一次会议报告》。报告总结了1979年两国的科技合作努力并规划了未来一年的工作。《人民日报》报道称，中美科技合作联合委员会“回顾了在十个领域里第一年双边合作的成果，讨论了有关正在进行的合作计划的总政策和具体问题，并且推荐了这些计划领域的未来活动”，同时决定“积极地探讨新领域合作的可能性，包括环境、运输、基础科学、统计学、核能（包括核物理和核聚变）、电子学、通讯、航空，以及建筑和城市规划”。中美双方代表还签署了五项文件：地震研究科学技术合作议定书、地学科学技术合作议定书、农业年度合作计划书、中国科学院和美国国家科学院谅解备忘录、中国科学院和美国国家航空和宇宙航行局关于在中国建立陆地资源卫星地面站的谅解备忘录。签字仪式上，邓小平高度评价了一年来两国在科技领域的合作成果。普雷斯则表示，美国政府有意促进中国的现代化发展，双方应在科技领域互相学习，通过共同努力推动科技合作进展。

根据吴贻康的回忆，此次会议除科技合作项目之外，还涉及美国对华技术出口问题。1979年《中美科技合作协定》签署之后，中美双方在卫星地面站、高能加速器和地震监测等领域达成合作项目，也于此次会议期间签署了合作议定书。然而，此类合作项目涉及可能被美国视为军民两用的技术和设备转让，因而美国对华出口管制政策成为联合委员会需要解决的关键问题。至1979年6月，美国商务部的出口管理条例仍将中国与苏联列于同一管制类别，实施严格限制，导致许多已达成的合作项目因相关设备的出口许可证被拒而无法履约。此次会议期间，邓小平和方毅均向美方提出调整中国出口管制分类，放宽对华技术转让和设备出口限制的要求。但1980年年会未能彻底解决该问题，美国对华技术和设备出口管制遂成为中美科技合作联合委员会需长期协调的议题。

通过协商中美科技合作联合委员会的组织架构和运作模式，中美两国整合了相关的政府部门和机构的人员、高等院校及民间组织重要代表的力量，保障了科技合作项目的顺利推进与政府的统筹管理。在科技合作协定及联合委员会的框架下，中美双方得以开展多形式、多层次的科技合作。

联合委员会主要承担跨部门协调、高层政治分歧化解及合作项目的审查与辅助执行职能，使各项合作获得中美两国政府的共同保障。双方官方机构通过签署合作协议推进具体领域的合作项目，进一步强化了科技合作协定的实施机制。此外，科技合作联合委员会还协助解决与科技合作项目的贸易问题。《中美科技合作协定》为两国的科技合作奠定了基本框架，而联合委员会作为协定的执行机构，通过政府监管与官民共同参与的模式，实现了合作项目的制度化运行。

二、高层外交与具体合作项目的推进

科技合作联合委员会构建了中美科技合作的框架，但并不直接负责具体合作项目的制定与实施。双方官方机构在推进具体合作时，仍主要通过外交渠道（例如高层访问）来实现。根据中美科技合作协定第二和第四条，在中美科技合作联合委员会的筹建期间，两国政府已就教育交流、能源、农业、环境等领域的合作项目展开了协商。在能源、水利、卫生等重大领域，中美主要通过外交渠道推进合作。1979年至1980年间，中美双方形成了一种固定的合作模式：先通过前期磋商确定协议内容，再由高级官员率团访问并正式签署合作协议或议定书。

1979年2月起，卡特政府相继派遣了多名部长级官员率团访问中国。1979年2月24日至3月5日，美国财政部部长布卢门撒尔（W.Michael Blumenthal）率团访问，这是中美建交之后首个访华的美国政府代表团。访华期间，布卢门撒尔不仅与中国主要官员讨论发展中美两国的经济关系以及扩大两国商业和贸易往来等经贸议题，还就中国的现代化进程以及两国科技合作进行了会谈。

2月27日，布卢门撒尔与中国副总理兼国家计委主任余秋里探讨了中美两国在经贸、科技和现代化建设方面的合作。余秋里强调中美需加强在贸易与科技领域的交流，特别是在农业、能源和工业等具有巨大发展潜力的领域。布卢门撒尔回应称，美国政府也愿与中国政府在农业、能源、海运等领域进行合作，并已为后续谈判做好准备。2月28日，布卢门撒尔与国家经济委员会主任康世恩会谈时，重点讨论了中国关于引进外国先进技术的政策。布卢门撒尔的访华之行是1979年美国部长级官员访华的开始。作为卡特总统的特使及核心内阁官员，布卢门撒尔此次访华更着重于讨论国际局势与中美关系的前景，尤其是中美商贸关系的建立与发展，较少涉及具体项目。此后美国部长级官员访华时，则开始与中方讨论具体的合作项目。

其中最有代表性的是5月7日至17日，美国商务部部长胡安妮塔·克雷普斯（Juanita Kreps）率代表团访问中国。除与中国主要官员讨论经贸问题之外，克雷普斯代表团此行的主要任务还包括与中方探讨扩大科学技术领域合作项目的可能性。在扩大经贸往来和中美贸易协定谈判之外，确定科技合作项目也构成克雷普斯访华议程的重要组成部分。

在克雷普斯访华前，1979年3月23日，美国国务卿万斯就商务部管辖的科技合作项目事宜致电驻华使馆。电报指出，美国政府计划通过此次克雷普斯访华，推动中美在气象、海洋、渔业以及专利、科技信息和标准等领域的合作。其中，美国政府在气象领域的准备最为充分，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）助理局长本顿（G.S.Benton）与中国气象局局长邹竞蒙已就气象学合作进行了深入讨论，建议在克雷普斯部长访华期间签署两国在气象学领域的合作协议。美国国家海洋和大气管理局正在起草该协议草案。在海洋学领域，美国国家海洋和大气管理局拟与中国国家海洋局探讨合作项目，美国驻华使馆需准备就此与中国国家海洋局进行初步接触。美国政府则同步起草中美两国在海洋领域的合作协议草案。渔业合作方面，美国驻华使馆还要代表美国国家海洋和大气管理局与中国国家海洋局商讨合作事宜，相关的协议草案也在拟定中。此外，美国商务部也正在为中美两国的专利、科技信息、标准等领域的合作项目制定具体方案。

4月12日，美国驻华使馆外交官与中国国家科委外事局局长黄坤益、吴贻康就克雷普斯访华及具体的科技合作项目进行前期磋商。双方讨论了中美两国在科技管理和科技情报、计量标准与专利以及海洋领域的合作。4月17日，黄坤益向美驻华使馆外交官表示，中方希望在克雷普斯访华期间签署四项独立的合作协议，即气象、海洋和渔业、科技管理和科技情报以及计量和标准领域的合作协议，分别由中国国家气象局、国家海洋局和国家科委代表中国政府签署。

克雷普斯代表团正式访华前，美国政府还派商务部负责科技事务的副部长乔丹·巴鲁克（Jordan Baruch）的特别助理谢尔（Theodore Schell）率领先遣代表团，于4月23日至5月5日访华。谢尔访华的主要任务是与中方磋商四项具体合作协议的文本内容。5月6日，克雷普斯代表团抵达前夕，黄坤益与美方代表就全部协议文本措辞达成最终共识。至此，中美双方已在标准和计量、科技管理和科技情报、海洋和渔业科学以及气象学合作议定书的文本上达成一致，只待克雷普斯访华期间正式签署。

5月8日，美国商务部部长克雷普斯与中国国家科委主任方毅签署《科技管理和科技情报合作议定书》；中国国家计量总局局长李正亭与美国商务部副部长巴鲁克签署《计量和标准合作议定书》；中国气象局局长薛伟民与美国国家海洋和大气管理局局长弗兰克签署《大气科学技术合作议定书》；中国国家海洋局局长沈振东与美国国家海洋和大气管理局局长弗兰克签署了《海洋和渔业科学技术合作议定书》。

这些合作议定书明确规定了两国在标准和计量、科技管理和科技情报、海洋和渔业科学以及大气科学领域的合作形式、内容、资金来源与管理模式。在两国合作的形式、内容与资金来源方面，议定书规定与《中美科技合作协定》基本一致，而管理模式则采用中美科技合作联合委员会的简化版本。以《科技管理和科技情报合作议定书》和《大气科学技术合作议定书》为例，双方各指定一名代表或三人工作小组，负责协调活动、确定合作方向并保障交流活动顺利进行。双方代表或工作小组代表将通过信函或不定期会议协调执行议定书规定的活动。具体的合作项目的安排与实施则由各相关机构或部门自行组织，代表和工作小组不负责具体的行政事务。

除部长级官员的访问外，中美还通过更高级别的外事访问来推进科技关系。最有代表性的是1979年8月24日至9月3日美国副总统蒙代尔访华。根据1979年6月美国国家安全委员会备忘录，蒙代尔访华是中美建交后美方最高级别的访华活动，主旨是从象征与实质双重层面推动中美关系进入新阶段。与部门负责人不同，作为副总统的蒙代尔不直接负责科技交流或美国对华关系的具体事务。但他在访华期间与中国确定了水电合作项目，既推进了中美两国能源合作，也通过外交途径促进了科技关系发展。

早在中美建交前，美国能源部部长施莱辛格就于1978年10月至11月率能源代表团访问中国，与中国石油工业部、水利部、煤炭工业部等部门负责人讨论了煤炭、石油资源开发及水电、核能高能物理等领域的合作计划，并与华国锋、余秋里等中国领导人商讨了能源合作协定事宜。此前，美国总统科技顾问普雷斯在致卡特的备忘录中也指出，对华广泛的科技合作将促进两国双边关系的发展。这也表明施莱辛格此行不仅寻求与中国建立多领域能源的合作，还试图通过签署政府间能源合作协议来推动两国外交关系的发展。虽然此举加强了两国在能源领域的合作，但因中方明确表示建交前不能签署政府间协议，只能依据《上海公报》的精神开展民间往来，所以未对中美关系产生直接推动效果。建交后，中美双边关系发展的最大障碍已被消除，科技关系也成为中美双边关系的重要组成部分。美国政府就希望通过高层访问推动具体合作项目取得实质性进展，并借此增强中美两国的联系。

1979年7月11日，蒙代尔在致卡特总统的备忘录中提出，将在访华期间推进中美两国在领事事务、民航、水电以及文化领域的合作交流，并与中国签署水电项目的长期合作协议。普雷斯团队对中美水电合作项目进行研究后认为，此类协议将推动美国能源界参与到中国现代化建设中。因此，中美水电合作项目成为蒙代尔访华之行重要的议程之一。蒙代尔访华前，中美双方已就水电协议文本达成共识。8月3日，美方通过驻华使馆向中方提交水电协议文本;8月21日，美国驻华使馆经济参赞与中国电力工业部外事司司长进一步磋商。双方明确了合作机构、内容、活动以及协调管理机制：中国电力工业部、水利部将与美国能源部、内政部垦务局工程师团、田纳西流域管理局等官方机构展开合作项目。而且，中美水电合作协议将由邓小平与蒙代尔亲自签署。

8月27日上午，邓小平与蒙代尔会谈时特别提出发展中美水电合作项目。邓小平指出中国水力资源丰富但开发不足，建议美国通过向中国提供有偿技术援助和人员支持参与共同开发，如在长江建设大型水电站等。蒙代尔当即回应称美国政府迫切希望与中国开展大规模的水电合作。

当天下午，蒙代尔与方毅讨论中美科技合作进展，重点探讨了能源领域合作项目。方毅详细介绍了中国近海油气资源开发状况及产量，强调中国政府对油气资源开发合作的需求，并说明在长江建设大型水电站的计划以及水力资源开发不足的现状。

与方毅会谈后，蒙代尔前往北京大学发表演讲，展望了中美双边关系发展。他指出，中美建交8个月以来双边关系迅速发展，需要继续保持并加强这一势头。蒙代尔强调，加强中美经济、文化及政治关系符合两国共同的利益，对世界和平具有重要的意义。作为卡特总统的代表，他此行将着力推动中美双边合作，包括签署中美水电合作协定。蒙代尔特别指出，中国学生、学者将从美国学习科技知识，美国人也将通过交流拓宽视野，实现互利共赢。中美两国不仅可通过广泛科技合作促进全球科技进步，还能加深对对方制度和价值观的理解。此次演讲充分表明，建交后，科技合作不仅是促进双边关系的重要手段，而外交也成为推动两国政府间科技合作的关键方式。

8月28日，邓小平和蒙代尔正式签署《中美政府水力发电和有关的水资源利用合作议定书》。议定书规定两国将在政府部门、大学、企业以及个人层面开展合作，主要形式包括学术交流、人员往来及设备技术输出。双方需各指定一名协调员负责合作项目的协调与实施安排。

纵观1979年《中美科技合作协定》签署后两国科技合作的进展，双方在协定设定的框架下，对协定签署前已达成的各类合作谅解与项目进行了进一步规范。同时，在协定重点规定的农业、能源、空间、卫生、环境、地学、工程及科技管理等领域，两国积极开展新的科技合作项目。这些合作项目的推进基本遵循两个步骤：首先由相关政府部门和官方机构通过信函或使馆渠道进行前期磋商，确定合作协议文本；再由美国部长级或更高级别官员在率团访华期间签署合作协议或议定书，确立两国政府间在具体领域的长期合作关系。

三、科技外交官体系与长效合作机制的形成

建交之后，中美科技交流合作与人员往来日益频繁。为保障跨国交流合作的顺利开展，两国政府分别向使领馆派驻科技外交官，来处理科技领域的事务，这进一步强化了建交后两国政府协调和管理科技交流合作的能力。

在协定签署之前，美国国务院已在中美科技关系的发展中扮演重要角色，其下属的海洋及国际环境暨科学事务局（OES）与普雷斯领导的白宫科技政策办公室共同负责美国对华科技合作事务。两国谈判科技合作协定时，相关信函电报都通过美国驻华联络处（建交后升格为大使馆）转交。当时中美科技事务磋商通常通过外交渠道进行。包括普雷斯在内的美方部门负责人也通过此方式与中方对应部门的负责人协商。

美国政府通常采取两种方式：机构代表直接与中国驻美联络处官员会谈或请其转交信函；通过国务院向驻华联络处发电报，再由驻华联络处官员联系中方转交信函。美国驻华联络处在消息传递及代表美国政府与中方磋商过程中发挥重要作用。中方向美方递交信函或材料时也常通过美国驻华联络处。建交后，双方联络处升格为大使馆，职能不断扩大，特别是在《中美科技合作协定》签署后，相关事务也成为两国大使馆的重要职责，使馆工作负担显著加重。为加强对科技合作事务的协调处理能力，中美两国开始向驻对方使馆派遣科学专员或科技参赞。

自建交后，美国驻华使馆除负责处理政治经济等双边事务外，还需负责协调两国科技合作事务。这项工作不仅要求使馆官员熟悉行政事务，具备政治敏锐性，还需要其拥有一定的科技专业知识和人脉资源。面对人员紧张及科技专家短缺的情况，驻华使馆在承担中美科技合作事务方面日趋困难。因此，向驻华使馆增派科技专家成为美国国务院一项重要的对华行政事务。

1979年6月，美国国务院海洋及国际环境暨科学事务局和东亚局向国务卿万斯提交备忘录，建议在美国驻华使馆中增设一位科学专员（Science Attache）职位。卡特总统国家安全事务助理布热津斯基和普雷斯都建议由美国资深科学家担任此职。7月14日，国务院在致驻华使馆的电报中提出，在使馆内设立一间两人办公室，成员包括一名由资深科学家担任的科学专员和一名中文流利的外交事务助理。普雷斯提议提名麻省理工学院教授、著名声学专家罗森布卢特（Walter Rosenblith）博士担任科学专员。

美国驻华大使伍德科克十分支持国务院设立科学专员的建议，认为此举有助于巩固中美科技关系、吸引中国精英阶层以及向中国社会展示中美友好成果。伍德科克指出，相比语言能力，使馆更看重科学专员的专业背景。因为当时中美科技交流合作活动主要涉及自然科学领域，为了加强与中国科学界的联系，他建议国务院选派自然科学领域的专家担任科学专员。但同时，鉴于使馆办公空间有限，难以同时容纳两人工作，伍德科克还建议国务院派遣一名兼具自然科学背景与中文能力的专业人士，协助处理中美科技合作事务。

因此，尽管国务院和普雷斯已提出科学专员人选及办公室助理的具体安排，伍德科克提出的使馆现实困难却使得该安排难以全面落实。最终，国务院采纳了伍德科克的建议，选定一位掌握中文的自然科学家担任科学专员，并暂不为其配备外交事务助理。9月21日，国务院确定的最终人选为南加州大学化学教授奥托·施内普（Otto Schnepp）。施内普教授童年曾在中国生活过九年，1947年获上海圣约翰大学化学学士学位，能流畅使用中文且有在中国的生活经历。作为化学教授，他的专业知识过硬，完全符合伍德科克在7月所提出的要求。

1979年9月起，因美国驻华使馆办公空间不足及人员配置紧张，施内普暂时在华盛顿国务院的办公室远程处理工作。在此期间，他协助协调了中美农业部农业合作联合工作组的会议。1980年4月，在驻华使馆办公室问题解决后，施内普赴北京正式就任驻华科学专员一职。

抵达北京后，施内普开始定期向国务院海洋及国际环境暨科学事务局助理国务卿皮克林及负责中美科技合作事务的官员肖斯塔尔提交工作报告。除协调中美科技合作活动、为访华的美国学者和代表团提供行程安排协助外，施内普还负责向国务院报告中国政府及高校的对外科技合作政策与科研机构动态，并协助筹备中美科技合作联合委员会的年度会议。与美国相对应，中国政府也向驻美大使馆派驻科技参赞。自1978年起，中国就开始改革科技外事管理体制，将与资本主义国家及相关国际组织的科技合作工作划归国家科委统一管理。1978年11月，国家科委向国务院请示，要求向中国驻美联络处派驻科技参赞并设立科技处室。1979年6月，国家科委进一步向外交部申请增加驻外科技干部的编制，并向中国驻美国旧金山和休斯敦的总领事馆派遣科技干部。根据驻休斯敦总领馆首任科技干部王勉铄的回忆，当时驻外科技干部均由国家科委管理，出国前需接受外语、外事政策及驻在国情况的培训。曾担任中美科技合作联合委员会执行秘书的国家科委外事局处长吴贻康，也自1982年起出任中国驻美使馆的科技参赞。在各自大使馆中设立科学专员或科技参赞这一常驻外交职位，既表明两国政府对中美科技合作事务的高度重视，也体现双方将科技领域的合作视作需要依靠外交制度保障的长期专业性活动。

另一个涉及大量人员往来的重要领域是中美留学生与学者交流项目。根据《中美科技合作协定》，教育交流项目也被正式纳入双边科技合作框架。然而，学生、学者的交流项目涵盖众多科研院所与学科领域，其复杂程度远超政府间科技合作项目。鉴于美国方面对中国的教育体制与社会制度缺乏了解，美国政府决定派遣专职人员常驻中国，负责协调管理相关事务。

1979年1月31日中美签署互派学生、学者谅解协议后，按协议规定，美国将于当年派遣约60名学生、学者到中国学习研究。为协助这些人员适应在中国的学习与生活，美国政府决定在北京设立常驻学术顾问职位。与科学专员的外交官身份不同，常驻学术顾问在名义上属于非官方职位。但实际运作中，美国国务院与普雷斯也是通过外交渠道与中国政府协商此事，使该职位具有一定的半官方性质。由于学术顾问的工作性质和民间代表的身份，美方谈判的主要难点在于如何说服中国政府接受学术顾问以非使馆官员的身份常驻北京。

中美互派学生、学者的规模存在明显差距，中国在1978年底至1979学年将派遣500至700名学生、学者前往美国研究学习，而美国在1979年仅派出60名学生。美方派出人数远少于中方，但在华美国学生、学者仍构成当时中国重要的外籍群体。根据《中美互派留学生和学者的谅解》，在1979年1月签署《中美科技合作协定》前，中美教育交流项目即已经启动，首批10名美国学生、学者已前往中国。然而，因学术体系和生活习惯的差异，首批前往中国的人员遭遇了诸多适应困难。为此，美国政府十分重视在华学生、学者的学习生活状况，自1979年3月起通过外交渠道与中方就派遣学术顾问事宜进行多轮磋商。

3月10日，美国副国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）致电驻华使馆，提出向中国派驻学术顾问以协助管理中美教育交流项目。国务院提出三点基本要求：第一，学术顾问须为中国研究领域的资深专家，具备与中国学术界、政府机构以及美国在华留学生和学者进行有效交流与沟通的能力；第二，学术顾问的公开身份应为非政府工作人员，虽与美国驻华使馆密切合作，但他不具备外交官的身份，是持普通护照以私人名义赴华，经费则由美国政府中负责资助美国学者的机构提供；第三，需通过政府间协议（如换文或议定书）赋予其官方地位，明确规定其在华职责、与使馆关系、享有的特权与便利等。该提案已经获得美国国务院、白宫科技政策办公室、国际交流署及美中学术交流委员会一致同意。如驻华使馆无异议，普雷斯将正式致函方毅，向中国提出设立常驻学术顾问的建议并附相关协议草案。

3月14日，驻华大使伍德科克回复国务院，建议由驻华使馆直接与中国磋商派驻学术顾问一事，以促进中美教育交流的开展。伍德科克认为，设立学术顾问可协助驻华使馆处理与中国院校间的日常联络工作，减轻使馆处理关于美国在华留学生的课程、医疗、旅行计划及院校选择等事务的负担。但伍德科克同时指出，中国政府更倾向于通过官方机构而非私人代表来解决此类问题，且无他国在中国设立常驻学术顾问的先例，因此谈判可能受阻。

1979年5月17日，普雷斯通过中国驻美大使柴泽民致函方毅，正式提议派遣学术顾问负责协调美国在华留学生的学习生活事宜，并协助中美科研院校间的学者交流。普雷斯在信函中明确说明学术顾问不具备外交官身份，属非政府工作人员。普雷斯在与柴泽民的会谈中也强调派遣学术顾问的必要性。柴泽民则对此持保留态度，认为此举对双方都不“方便”。柴泽民指出，中方仅向驻美使馆派遣两名外交官（含文化参赞）负责管理中国留学生以及教育交流事务。他还明确表示，中国不会允许美国的学术顾问驻于使馆区外。

随后，美国驻华使馆继续与中国外交部和教育部磋商设立学术顾问事宜。但中方始终坚持所有涉美留学生及访问学者事务均须通过美国驻华大使馆统一处理。面对中方的坚定立场，伍德科克提出折中方案：学术顾问以美中学术交流委员会代表的身份常驻北京。学术顾问兼具双重身份，既代表美中学术交流委员会，又担任美国在华学生、学者与中方院校的联络人。

1979年8月，经美国国家安全委员会东亚和中国事务官员奥克森伯格（Michel Oksenberg）与美中学术交流委员会协商，提名加州大学伯克利分校的约翰·贾米森（John Jamieson）教授出任驻华学术顾问。8月10日，美国国务院通过电报通知驻华使馆：美中学术交流委员会正式推荐贾米森教授作为常驻中国学术顾问，同时兼任驻华使馆顾问。

此后，普雷斯及美国国家安全委员会科技事务官员休伯曼（Benjamin Huberman）与方毅、中国国家科委外事局副局长黄坤益就学术顾问问题多次交换意见。休伯曼在会谈中表示，中方若拒绝接受学术顾问，既可能引起美国学界的不满，也可能因在华留学生问题处理不当而影响中美关系发展。黄坤益回应称，基于中美友好合作的大局，中方最终同意美国的提议。

常驻学术顾问的设立解决了美国政府在中美教育交流管理中的人员协调难题。设立该职位后，美国驻华使馆可将具体交流事务移交学术顾问处理。此举使中美两国政府能专注于磋商交换规模、项目进展等重要议题，而学生、学者的日常事务则由专人负责。这一机制既促进了两国院校、科研机构与学者间的直接交流，又确保了这些活动能够获得政府的政策支持与保障。

通过派驻科技专员、科技参赞以及设立学术顾问等机制，中美两国政府成功构建了一套科技外交官体系，形成了保障双边科技合作可持续开展的长效合作机制。这一体系不仅解决了建交后科技交流事务激增带来的日常协调难题，还通过常驻的专业外交官与科技合作联合委员会的配合，实现了合作管理的制度化。美国国务院与白宫科技政策办公室、中国外交部与国家科委等主管机构，借由这一体系强化了对科技合作的政策协调与统筹能力。在科技合作联合委员会总体框架下，专职科技外交官与半官方顾问机制的建立，既保障了政府对合作项目的统筹协调与政策支持，又保持了具体执行层面的专业性与灵活性，形成政府监管与学术自主相结合的独特管理模式。

结 语

1979年《中美科技合作协定》的签署，标志着两国科技关系实现了从民间自发交流向政府主导的制度化合作的历史性转变。建交初期，两国政府推进科技合作制度化的实践路径表明，中美通过构建联合委员会协调机制、依托高层外交访问推动具体项目落地、设立科技外交官与学术顾问等三大核心举措，形成了“制度保障”“外交推动”“人员支持”的三维协同的合作模式。

中美科技合作联合委员会作为《中美科技合作协定》的核心，构建了跨部门与官民结合的协调框架，实现了政府对合作项目的统筹管理与政策保障，同时保持了项目在实施过程中的专业自主性。高层外事访问则为具体领域合作的快速落地提供了外交动力，通过“前期磋商”加“高级别签署”的模式，确保了能源、气象、计量等重点领域合作议定书的高效达成。而科技专员、科技参赞与常驻学术顾问的设置，则从人员保障层面解决了跨国科技交流中的日常协调与制度适配问题，建立了长效合作机制。这一阶段的中美科技合作不仅突破了以往以民间交流为主的局限，更通过制度化建设实现了三个重要转向：第一，科技合作性质从民间交流向官民结合转变；第二，科技合作形式从零散项目向系统化、多领域协同推进转变；第三，科技合作项目的管理模式从依靠临时性外交协调向建立常设机构与配备专职人员的制度化体系转变。尽管美国对华技术和设备的出口管制政策仍在制约两国科技合作的深度，但这一时期建立的制度框架和运作模式，也为此后中美科技关系的进一步深化奠定了制度基础。

建交初期中美政府间科技合作的制度化过程也表明，国家间科技合作关系的建立不仅取决于共同利益与政治意愿，还依赖于有效的制度设计与实施路径。中美在建交初期的科技合作实践，既体现了外交博弈与制度创新的相互作用，也揭示了科技合作作为双边关系稳定器的独特价值，为理解新时代中国的国际科技合作提供了重要的历史镜鉴。

（原载《党史研究与教学》2026年第2期，注释从略）