盛平：胡耀邦为制定一号文件组织的调研报告问世 ——胡耀邦与经济改革（之五）
1981年7月20日， 胡耀邦安排调研、布置写作、审阅定稿的中央办公厅、中央党校联合农村调查组撰写的调研报告《关于当前农村几种联产责任制的调查和意见》一文，在《理论动态》第290期发表。该调查报告近9000字，为起草制定1982年中央1号文件提供了基本思路。3月20日至5月30日，胡耀邦派出农村联合调查组到皖、浙、赣、苏、豫5省农村，调查各种类型的生产责任制。由此拉开制定1982年1号文件的序幕。关于人民公社问题，5月16日他对农委干部谈话时指出：过去我也同意不准包产到户。这两年对农民有了认识。初级社搞早了，高级社就不该搞，人民公社更不该搞。现在，群众兴高采烈，党的威信提升。现在实际是退，一大二公不行么！7月31日，胡耀邦批示万里：我考虑今年九、十月要产生个农业问题指示，题目可叫关于搞好明年农业生产的几个问题。请考虑是否叫农口同志先酝酿一下。8月3日，胡耀邦在思想战线问题座谈会上发表重要讲话，指出：经济问题是下半年全局的问题。我们想八、九月份作点准备，我们书记处同志下去做调查，同时要各部委和各省、市、自治区党委在8月底以前向中央做个报告，现在农业一马当先，方兴未艾。8月4日，他与中央农村政策研究室主任杜润生谈话，布置农村工作文件起草的工作。特别提出，文件要写政策放宽问题，并要求文件能于11月上旬提交中央拟召开的工作会议讨论。8月8日至21日，胡耀邦亲赴河南、河北、山西调研农村问题，推动农村包产到户和多种经营工作。他说：农业的潜力正在发挥出来。10月份还要发一个关于1982年农业生产发展的几个问题的指示，最迟11月份就发下来，现在已开始调查。9月1日，《人民日报》转发理论动态刊发的《关于当前农村几种联产责任制的调查和意见》一文，删除了若干文字。10月5日，万里同志在中央召开的农村工作会议上说：耀邦同志提议再搞个农村改革的文件。10月12日，胡耀邦在接见农村工作会议参会人员时，对农村改革问题发表重要谈话。
《调查和意见》说：调查组一行6人，从3月20日至5月30日，到皖、浙、赣、苏、豫5省农村调查了各种类型的生产责任制。实地考察了穷的、中间状态的、富裕的公社、生产队和访问了农民以及各级干部之后，调查组看到，由于贯彻了联产责任制，这些地区的农村正在发生着深刻的变化。许多穷队一季翻身，一年大变，富队更是富上加富，粮食和经济作物大幅度增产，对国家的贡献越来越大，收入几千元的户成批涌现，不少地方建起一排排的新瓦房，集市贸易人山人海，购销两旺，农民群众喜气洋洋，整个农村呈现出一派生机勃勃、欣欣向荣的景象。三中全会路线和各项农村经济政策，合乎国情，顺乎民心，有坚实的群众基础和科学基础。广大农民冲破各种阻力起来搞包产到户或联产到劳等各种形式的生产责任制，不是偶然的，是生产关系一定要适合生产力性质的客观规律所决定的。表面上看，实行责任制是一种经营管理形式的变化，直接表现为经济效益上的增产增收，但实质上却反映了自土改、合作化以来农村发生的一场经济、政治、社会的变革。在这场变革中，调整了生产关系，贯彻了社会主义按劳分配原则，逐渐克服了平均主义，调动了广大农民的积极性，向着生产的深度和广度进军，为我国农业现代化创造物质的和技术的基础。
关于联产责任制三种主要形式的特点、适应性及其发展趋势，《调查和意见》详细介绍说：
(一) 包产到户和包干到户。包产到户是生产队在“三不变”，即生产资料集体所有制、基本经济核算单位、定产部分统一分配不变的前提下，实行把全部农活和产量包到户，以地定产，以产定工，定产以内统一分配，超产归己，赔产则罚。包干到户是在生产队体制不变、基本生产资料公有制不变的前提下，把农田包干到户耕作，生产工具分到户管理使用或作价归户，实行分户经营，生产投资由户负责，不再进行统一分配，只承包上交任务，即“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。包产到户和包干到户(以下简称“双包”)生产责任制的实行，主要是在生产水平和管理水平都很低的“三靠”(生产靠贷款，吃粮靠回销，生活靠救济)地区和居住分散的边远山区。象安徽的凤阳县、河南的兰考县已在全县范围内基本实行“双包”。这些都是出名的穷县。例如；凤阳县，从解放到实行责任制前的1978年，共用国家生产贷款2300万元，除去减免的800万元，还欠1500万元；从1953年实行统购统销至1978年的26年间，共吃回销粮8亿斤，从1955年至1978年，生救款达到3000多万元。集体空，社员穷，温饱得不到解决，群众对集体经济丧失信心。实行“双包”的，还有一部分生产水平、社员分配水平属于中间状态的社队和个别较富裕的社队。这些社队的社员要求实行“双包”，除了过去集体生产成本高，浪费大，增产不增收以及存在干好干坏、干多干少、干和不干一个样的不合理现象以外，一个突出的原因是由于干部的特殊化，劳少酬高，多吃多占。如属于中、上水平的安微全椒县小集公社共有大、小队干部500多人，年动用公款高达10万余元，人均挪用200多元。江西永新县有一个生产队，从1978年到1980年，仅干部检查生产、开会等会餐费竟达3000多元。
《调查和意见》分析：从某些困难落后的地区和经营管理水平比较差的社队来看，“双包”、特别是包干到户，仍有发展的趋势。“双包”使劳动好坏同收入直接地联系起来，极大地调动了生产者的劳动积极性，很快解决了“温饱”问题，较快地改变着贫穷落后的面貌。在那些人均土地多、原来亩产和征购基数低的社队效果尤为明显。凤阳县梨园公社小岗生产队，有20户，100多人，人均土地5亩以上，过去长年总产在3万斤左右，人均口粮在200斤左右，年年要讨饭，户户讨过饭。实行包干到户后的1980年，总产一跃为20万斤，“万斤户”有18户。“双包”的实行，使生产发展了，收入增加了，劳力剩余了，一些地方出现了农业生产上的协作和副业、加工业、建筑业等方面的联合体。这说明实行“双包”的农民坚持集体化道路的积极性并没有减弱。同时，这种协作和联合，也不是过去合作化的简单重复，不是由行政命令，而是在生产发展的基础上由农民自愿实行的。
《调查和意见》指出：“双包”也有它的局限性。特别是实行包干到户，由集体经营转向以个体经营为主，它带来的局限性表现在：一是生产“小而全”，分工协作等集体生产的优越性难以发挥；二是给集体事业的建设、公共义务的承担带来了一定困难。有些地方集体积累难以按规定提取，如凤阳县，还有相当数量的集体积累没有提取上来，合作医疗已基本垮掉，没有孩子上学的，主张谁上学谁出钱交粮，不愿交民办教师的补贴；三是由于部分生产资料归户所有，农民的私有观念可能进一步发展；四是计划生育难以保证。
(二) 统一经营、联产到劳。《调查和意见》介绍：统一经营、联产到劳的基本作法叫“三不变、四统一、五定一奖到劳力”。三不变是集体所有制、统一分配、基本经济核算单位不变；四统一是种植计划、耕种、管水用水、畜役和大中农机具的管理使用统一；五定一奖是定劳力、地段、产量、投资、报酬，超产奖励，减产赔偿。这种生产责任制的实行，大体是在这样一些地方：生产和收入水平处于中间状态，大小队有一定的集体经济基础，农田基本建设和水利建设搞得较好，干部力量较强。联产到劳责任制同“双包”的主要区别是坚持了集体统一经营，相对来说较好地保留了集体生产的优点和集体经济的优越性。以河南省主要实行联产到劳责任制的新郑县为例，联产到劳责任制有以下好处：一是有利于发挥农业机械的作用，加速实现农业机械化。新郑县集体统一安排农机使用，效率较高，同时新农机增加得快。二是有利于发挥排灌机械的作用，加快实现水利化。三是有利于发展社队企业和开展多种经营，巩固、壮大集体经济。统一经营、联产到劳这种责任制，综合了多种责任制的长处，适应性较广。它吸收了小段包工、定额管理的集体经营、分工负责的优点，并克服了这种形式不联产的缺点，兼有“双包”所具有的那种把劳动成果和劳动报酬直接联系起来的长处。但是与“双包”相比，由于实行统一分配，劳动好坏同收入的联系没有那么直接，个人生产积极性的发挥程度比不上“双包”，分配上也较为繁琐。
(三)专业承包、联产计酬。《调查和意见》分析：专业承包、联产计酬是在坚持集体统一经营的前提下，按照农林牧副渔各业的需要，每个劳力的不同特长，实行专业分工、联产计酬。这种生产责任制主要是在生产力水平比较高和有一定数量的社队企业和多种经营的地方实行。河南新郑县小乔公社于寨一队，从1979年以来分为农业组、菜园组、林业组、畜牧组、工副业组(包括机械运输)、积肥组等6个方面进行专业承包，生产迅速发展，集体经济日益壮大，社员生活显著提高。1980年人均收入243.3元，比1978年增加104元。劳动日值2元，比1978年增加8角。按农业组的劳力计算，人均产粮12400斤，人均口粮720斤。实践证明，专业承包有更多的优越性：第一，把统一经营和专业分工结合起来，实现了劳动组织专业化；第二，有利于人尽其才，物尽其用，地尽其力，能够促进多种经营的发展；第三，激发了各业人员学习专业科学技术的积极性，可以加快提高科学技术水平；第四，有利于加强经济核算，提高经济效果；第五，有利于培养干部，提高经营管理水平。它的发展趋势将是劳动专业化，管理企业化。
《调查和意见》指出：各种形式的联产责任制，是通过合同制来保证实现的。合同具有法律效力。生产队和作业组、社员签订的包产合同、包干合同、承包合同等，规定了双方各自承担的责任，它既可以作为计划来指导生产，也是正确处理国家、集体和社员个人三者关系的法约。在实行包干到户的地方，它又代替了过去的年终分配方案。现在各地农民所选择的生产责任制形式，是农民自己在生产实践中创造的。不论采取哪一种形式，都有其客观的必然性。三种形式的联产责任制大体上反映了我国农村现阶段生产力水平和干部管理水平的状况。殊途同归，都可以调动群众的积极性，使农业生产和多种经营有较快的发展，使农民由穷变富，尽快把农业搞上去，向农业现代化方向前进。必须正确地总结经验，宣传上要考虑到千差万别的特殊情况，切不可使人感到中央只提倡某一种生产责任制。
《调查和意见》提出对几个问题的看法和建议：
(一)要稳定政策，安定人心。现在农民巳经尝到政策的甜头，但走一步望一步，担心政策变，希望明确宣布联产责任制的几种形式，特别是实行“双包”形式的地区，要继续稳定一个时期不变。我们认为，包括包干到户在内的各种联产责任制形式，是在生产资料公有制和按劳分配的基础上产生的一种经营管理形式，在整个社会主义历史阶段都是允许存在的，只是随着生产力的发展，低级的联产形式将不断向高级的联产形式发展，例如，包干、包产到户向专业承包发展。因此应该稳定政策，安定人心，让农民放心大胆地、甩开膀子去走劳动致富的道路。同时要象支持土改时的带头人一样支持“冒尖户”、“冒尖队”，总结他们的经验，通过榜样的力量来吸引农民。各地的“冒尖户”正在起着冲击平均主义的革命作用。
(二) 在具体政策上不要“限富”、“卡富”。现在党在农村的方针、政策，是有利于调动农民积极性的，但某些部门的具体政策、规定，还是过去在左倾错误思想指导下制定的，有许多东西还是卡农民的。建议有关部门进行调查研究，从实际出发，对某些具体政策作必要调整。例如，我们沿途看到，凡是农民富的地方，集体经济搞得好的地方，都是开展了多种经营。农民衷心拥护党中央、国务院关于发展多种经营的指示。但不少地方发展多种经营还是困难重重，在单一生产粮食思想指导下规定的具体政策，还没真正调整过来。供销和商业部门总想独家经营、统购包销的问题也很突出，往往不从促进农业生产发展、增加农民收入出发去考虑问题。有些农副产品在紧俏或短缺时，就搞派购，统统拿去；一旦多了，就不收购或压价，使农民吃亏。如生猪，去年一些地方夏秋一段时间内购大于销，就限制收购，到处是排队或走后门卖猪；春节前后库存肉紧张了，又动员农民卖猪。
(三) 要坚持发挥集体和个人两个积极性，防止削弱集体经济的倾向。一方面，要宣传集体经济的发展与壮大，离不开每个成员积极性的发挥，只有每个成员创造的物质财富多了，集体经济才能壮大；另一方面，必须注意现在有的地方，只强调发挥社员个人的积极性，出现削弱集体经济的倾向。不论采取哪种责任制形式，都要保护水利设施和森林等集体财产。
(四) 要正确认识现阶段的农民。对于实行责任制，特别是包产到户，有些人表示担心，个别地方甚至派工作队去“纠偏”。出现这种情况除了“左”的影响外，就是对社会主义历史阶段农民的地位和作用认识不够。我们认为中国农民是好的，“五风”刮到死人的地步，农民还是期待党去扭转逆境。现在，随着生产责任制的建立和农民生活水平的提高，农民都愿对国家多作贡献。农民有了钱，买机器，学技术，学科学种田，发展多种经营，发展商品生产，为国家积累社会主义建设的资金。在国家不增加投资的情况下，就可以提高生产力，加快农业生产的发展。靠8亿农民自身的积极性促进农业现代化是我国农业的根本出路。必须从农业现代化的根本道路上来认识现阶段农民的历史作用。农民当然还有小生产者自私落后的一面，我们要看到这种落后面，又不能夸大这种落后面，只能靠正确的兼顾国家、集体和个人利益的政策，和加强对农民的思想政治工作去解决。
(五) 改革农业管理体制。随着生产责任制的建立和农业及其它各业的全面发展，必须改进现行的人民公社的管理体制。有的地方人民公社已经名存实亡。有的地方建议政社分开，设立村长，使人民公社变成经济组织。我们感到河南的“八站一室”可能是个方向，可能是加强改进对农业领导和管理的好办法。开封地区的一些县、社先后办起了农业技术推广站、水利管理站、农电服务站、经营管理站、种籽站、畜牧管理站、林业管理站、农机管理站和社队企业办公室。“八站一室”各有明确的职责范围和任务，既是上边业务部门的腿，又是公社的专业办事机构。农业生产千头万绪，但分门别类，离不开八大站的业务范围，公社紧紧依靠和抓住八大站开展工作，就把全局调动起来了。“八站一室”为公社领导农业生产当了参谋，又为公社培养了一支具有各种专业技术的人才。
(六) 关于劳动力出路问题。由于联产责任制的推广，调动了广大农民的积极性，提高了劳动生产率，农村普遍出现了大批剩余劳动力。一般都在三分之一以上。充分利用丰富的劳动力资源是当前农村一个重要的新课题。一是广开门路，发展多种经营，向生产的广度进军；二是精耕细作，提高单产，向生产的深度进军。我们从农村集镇建设的调查中得到启示，可以把农业和多种经营同农村集镇建设结合起来安排剩余劳力。农民有了钱，对生产资料、生活资料和文化娱乐的需求日益增长。要满足农民的多方要求，根本办法是建设农村集镇，增设必要的文化、福利设施。如开饭馆、旅店、电影院、浴室、理发馆、缝纫铺、医院、中小学、照相馆、商店、书店、科学文化馆等等，使农村集镇成为农民的政治、经济、科学文化的中心，同时，它又可以安排一大批剩余劳力。还可以考虑吸收城市的一部分技术力量下乡，支援农村集镇建设和中小工业的发展。这是一项具有缩小城乡差别意义的工作，各地应予重视。
(七) 积极地妥善地安排四属、五保户的生活。农村实行联产责任制以来，人们普遍关心四属、五保户的生活安排问题，安排好这部分人的生活是一项重要的政治任务。据开封地委对开封、通许、登封3个县39个生产队84户四属、困难户的调查，1980年夏季实行联产责任制后，增收户占81%，不增不减户占9.5%，降低收入的户占9.5%。今后，随着社员收入增加，生活改善，四属、五保户的生活也将“水涨船高”。没有劳力的必须按政策进行照顾。
(八) 关健是建设一支好的农村干部队伍。从5省农村干部情况看，象凤阳县委书记陈庭元同志那样，了解农村情况，关心农民疾苦，“只要农民不讨饭，再打倒一次也无怨”，因而敢于从凤阳的实际出发，大胆支持农民包干到户要求的，是少数；像有的被群众称为“灭火机书记”，以及“唯上”、“唯官”、不体察农民疾苦，又不研究中央精神的，也是少数；多数是由于受左倾思想的影响，对这场涉及农民切身利益的改革的重大意义认识不足，怕犯方向错误。从总的情况看，在这场改革中干部是被群众推着走的。他们中的多数由于思想准备不足，因而对实行生产责任制中出现的问题就不能及时加以研究解决。继续端正思想路线，肃清“左”的流毒，仍然是当前农村干部队伍建设的根本任务。干部问题的另一方面，是目前干部的经营管理水平同实行生产责任制、发展生产不相适应的矛盾急待解决。不少干部不懂经营管理，文化水平低，同时也有一个老化的问题。公社、大队一级干部不少还是土改、合作化时期上来的。农业院校的毕业生数量少，也不愿意当农村干部。建议中央抓一下这个问题，可否同我国农业现代化的建设联系起来考虑：一、加强现有社队干部的培训；二、公社一级干部可以从大队干部中选拔一部分，给予适当的转正指标；三、各省多办几所农业技术学校，招收一些城市知青和农村青年干部，充实农村干部队伍。
9月1日，《人民日报》转发该调查报告，删除了报告中有关批评人民公社体制的若干内容。该调查报告为起草制定1982年中央1号文件提供了基本思路和素材内容。
2025年9月24日
