赵树凯：政策研究的历史教训（上）

当代中国农民的命运被“政策”所塑造，“政策研究”被许多人视为经国之盛事。这里的“历史教训”，并非相对“成功”而言的“失败”，而是历史提供的“课程”（Lessons），或者说启发思考。

一，农村政策史“悲欣交集”

听农民说政策史，有1950年代分到土地的欣喜，也有1980年代重建家庭经营的欣喜，但是，也有很多眼泪，有大跃进，有公社化，有大饥荒，还有文革。历史实在一言难尽，可谓“悲欣交集”。

建政七十余年，就农村经济体制而言，前期是人民公社，随后是重建家庭经营。公社之前是合作化，合作化的设定方向是集体化，合作化堪称公社化预备期。人民公社制度的失败，不仅是集体经济体制本身的失败，而且从根本上颠覆了关于社会主义的既有理解。

如果追溯文件，早在1943年11月，毛泽东在延安的重要讲话《组织起来》，就提出分散的个体生产要逐渐集体化，“将来发展为苏联式的被称为集体农庄的那种合作社。”[i]。建政前夕，1949年3月，在中共七届二中全会的报告中，毛泽东明确提出：“分散的、个体的农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展。”[ii]土地改革完成以后，本来准备搞十五年到二十年过渡时期，但是，1955年夏季合作化步伐突然加快，三年完成了合作化，又三年则是大跃进和公社化，随后发生三年大饥荒。本想实现“大跃进”，但未料想造成大饥荒，被迫体制调整，又回到了高级社形态，虽然还称“人民公社”，但此公社已非彼公社。调整中，有些地方“得寸进尺”，搞起了包产到户，高层认为这触碰了社会主义底线，是复辟资本主义，给予断然打击。

由包产到户问题生发出无比宏大的政治问题——“社会主义是一个相当长的历史阶段，在社会主义历史阶段中，还存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义和资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性。要认识这种斗争的长期性和复杂性，要提高警惕。阶级斗争必须年年讲，月月讲，天天讲”。这成为“党在社会主义阶段的基本路线”，概括为“以阶级斗争为纲”。这条“路线”率先在农村开始执行，对于农民的“基本路线教育”（有时又称“社会主义教育”），持续数十年。农村率先开始文革，比全国早两年。文革从农村开始，改革也从农村开始。人民公社维持近三十年，终于难以为继，被农民所推翻，复归于家庭经营。曾经响彻神州的“基本路线”也烟消云散。

1950年代中期和1960年代初期，毛泽东先后亲自主持起草了“全国农业发展纲要”、“人民公社条例”等政策规划，不仅有具体的生产指标，也有生活指标（如提出在10年内消灭苍蝇、蚊子、老鼠、麻雀），更有宏大的制度设计，把“人民公社条例”作为农村“小宪法”，要管很长时期。但是，真实生活的演变，使得种种设想规制沦为烟云。在1970年代和1980年代乃至以后，努力仍在继续，如农民所讥讽，“纸上画画，墙上挂挂”，枉费了若许笔墨纸张。有一种力量充满自信，以为可以规划掌控农民生活，由近及远，三五十年，上百年，甚或更长。但是，历史并不留情面：应对现实已是捉襟见肘，把控将来更显自不量力。

七十年时间并不算长，但农村政策的历史画面足够光怪陆离，甚至翻天覆地。农民中有好事者，既感叹眼花缭乱，更有疑窦丛生：与其土地分给农民后又迅速收归集体，那么，当初直接搞集体化如何？同样，搞了若干年集体化，又回到家庭经营，当初集体化又何苦？家庭经营重新确立，不论土地所有性质如何，说明集体化已然失败。

所谓农村改革成功，核心标志是重建家庭经营，为市场经济奠定了基础，开辟了道路。但是，通观改革以来，并非所有政策努力都值得称道，有过关斩将，也有败走麦城。四十余年间，中央文件若干，政策要求若干，效果如何，历史省察似乎无人顾及。以绩效而论，政策条文大致可分三类：第一类，发生了作用，且效果积极；第二类，发生了作用，但效果消极；第三类，没有作用，仅成一纸空文。这中间有许多历史的课程值得温习反省。

二，政策研究与“理论”

任何政策研究，都无法摆脱理论影响，或自觉不自觉应用理论，但是，政策研究不应当拘泥于理论，不论这理论何其宏大、何其高屋建瓴。农村政策史告诫我们，政策研究最怕理论至上。如果按照理论来设计政策，照葫芦画瓢，则贻害无穷。人民公社就是起源于一种宏大理论，曰“共产主义是天堂，人民公社是金桥”。俗话说，“生活之树常青，而理论是灰色的”，也同样适用于政策研究。必须摆脱理论对政策研究的束缚，才能使得“政策之树”常青。

政策研究尤其不能被所谓理论权威所主导，这是政策史的历史警告。在相当长的时间内，政策研究被某些理论权威所把持。陈伯达、张春桥之流，当时可谓名动天下，成为全党公认的理论家。陈伯达关于人民公社的理论，张春桥关于“对资产阶级实行全面专政”的理论，听起来那么高瞻远瞩，那么气贯长虹，那些年里，不仅党内干部要学习，普通农民也要学习，成为不容置疑的政策指南。陈永贵主导的大寨经验，取消自留地、实行政治工分、关闭自由市场，就是秉持了“全面专政”理论。在个人关系层面，当时同为国务院副总理，张春桥对陈永贵相当不屑，多有不睦，但是，在基本政策主张上，在对农民实行专政上，二者可谓声气相求。

1980年代农村改革，是政策研究突破理论束缚的成功案例。回朔改革年代跌宕起伏的政策争执，就主流进程而言，基本上摆脱了理论家主导，或者说，改革推进的过程，就是突破理论束缚的过程。期间，也不时出现一些理论权威依据经典理论提出政策主张，如反对包产到户、私人雇工等，认为不符合社会主义理论，不应该被政策所允许。这些理论家的说辞，引经据典，头头是道，称得上“理直气壮”，以至于改革者难以应辩。但是，得益于那个年代的政治空间宽阔，政策竞争环境宽松，农民能够自主选择，改革得以成长。否则，如果这些理论家占据了政策主导，农民创新将被窒息，改革局面将不复存在。改革经验证明，理论并没有那么重要，更不能用理论来裁剪现实。

改革早期，杜润生主持政策研究和文件起草，也颇多引经据典和理论阐述，后期，杜润生的理论爱好越来越淡漠。晚年，他退出政策研究一线，系统反思改革经历，不再把某种理论、主义信奉为政策制定指南。杜润生多次说：“我没有自己的什么主义，有主义也是经验主义”。他还说：“听说邓小平1987年就说过，只要国民经济搞上去了，人民生活水平提高了，人民满意了，叫什么主义都可以”。[iii]

[i] 黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》中共党史出版社1992年3月第一版，第5页。

[ii] 黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》中共党史出版社1992年3月第一版，第18页。

[iii] 杜润生著：《杜润生文集》（下册），山西出版集团2008年7月第一版，第1464页。

（未完待续）

来源：当代农政