赵树凯：政策研究的历史教训（下）

五，政策研究与“调查”

研究政策当然需要调查，但是，调查能决定政策质量吗？历史经验显示，对政策制定者来说，调查似乎没那么重要。

翻检农村政策史，若论调查的深入程度，文革期间称得上最为“深入”。那些年，政府农村工作机关有所谓“三三制”（1/3人员在机关办公，1/3在农村“蹲点”，1/3在农村“跑面”）；基层干部则有“一二三制”（县级干部到农村参加劳动100天，公社干部200天、大队干部300天）。这个“一二三制”由大寨经验而来，被中央确立为大寨县六条标准之一，正式进入学大寨的验收考核。身兼昔阳县委书记的副总理陈永贵本身就是农民，经常参加农业劳动；当时的农林部长沙风，每年都到农村蹲点，有时在农民家里住一个多月；其他级别干部，更不在话下。可以说，这个时期各级官员在生活上对农民、农村最为亲近，但是，这个时期的政策却严重脱离农民，甚至与农民为敌。

究其原因，道理似乎简单。那些住在村里的大小官员，虽然无不亲眼目睹、亲身感受了农民对公社体制的不满和消极，但是，他们的调研被一个根本理念所统帅，就是坚持“党的基本路线”，就是“社会主义和资本主义两条道路的斗争”、“阶级斗争为纲”。有了这种最高纲领和基本理念，政府官员无论如何深入农村，无论在农民家里住多少天，即便与农民在一个炕上睡觉，在一个锅里吃饭，也从来不怀疑问题出在人民公社体制上、集体化政策上，而怀疑问题出在广大农民身上。这些驻村干部经常讨论农村发展缓慢的问题在哪里，但是讨论来讨论去，最后把问题归结为阶级敌人的破坏，归结为农民要走资本主义道路。因此，这些干部回到机关的调研报告，无不强调“阶级斗争”，强调“防止资本主义复辟”，强调“继续革命”理论。在这种政治情形下，在这种纲领和理论的统领之下，农村调查虽多，对政策改进无济于事。

与文革时期相比，改革年代的农村调查不算深入。以万里来说，他作为中央领导分管农村工作，虽然有时到农村，但并没有住在村里。调任中央之前，万里作为安徽省委第一书记，有时不经地方官员陪同直接进村访问，但是，他没有像文革前副总理谭震林那样化名住在村里，更没有像陈永贵那样与农民一起劳动，像农民那样生活，甚至也没有在农民家里吃过饭。1979年4月，万里在主持省委常委会决定在肥西县山南公社试验包产到户之后，第一次来到试验的大队，在会计家里与部分村民、干部座谈，座谈从早上九点到下午三点，中间村干部要为他准备午饭，他拒绝了，座谈结束后赶回了合肥。杜润生经常进村入户调查，但他没有像文革期间农林部长沙风那样，住到农户家里，搞所谓“同吃、同住、同劳动”。按照学大寨标准，万里、杜润生的调查是很不深入的，但是，这个时期是政策最受农民拥护、农村发展最好的时期。

由此可见，对主政者来讲，有多少调查似乎不那么重要，或者说，深入调查与好的政策制定并不具有必然联系。在我看来，起决定性作用的主要是两个条件。其一，政策理念的开放性，是否能够真正尊重农民、尊重基层、尊重现实。如果主政者一方面大权在握，另一方面思想冥顽不化，那么，再多调查也无济于事。其二，政策过程的开放性，这种开放性的政策过程是否有制度化保证。如果政策过程开放透明，各种利益相关者、各种意见声音都有充分表达的政治空间，公众参与政策制定的权力得到充分保证，即便主政者并不下很大功夫下基层调查，也可能制定出好政策。如果没有开放的政治空间，一个人说了算，政策理念固执一端，油盐不进，则无论调查多么深入，也难以制定出好政策。

（2024年6月）

来源：当代农政